构建和谐会的公益力量-基金会法律制度.doc

构建和谐社会的公益力量——基金会法律制度研究引言 引言 20世纪后期，有组织的志愿活动在全球范围内开展得如火如荼，兴起了一场全球性的“社团革命”。莱斯特·萨拉蒙：“非营利部门的兴起”，何增科译，载何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第243页。其结果是出现了大规模、大范围的非营利组织，这些非营利组织的集合构成了社会的“第三部门”。第三部门（又称非营利部门）与政府部门、市场部门一起构成了三足鼎立的现代社会架构。政府、企业和非营利组织分别是政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式，政府构成管理资本，企业构成市场资本，非营利组织构成社会资本（具体区别可见表1）。非营利组织是继市场体制和国家体制之后出现的一项重大的组织创新和制度创新，成为介于政府体系和市场体系之外的一个庞大的社会组织体系。钱春元：“美国私人基金会与美中关系——兼论国际政治社会化”，外交学院博士论文，第20页。有效的市场体制和民主政治离不开发达的第三部门的支持，事实上，社会中有许多问题须要由政府以外的组织和团体来担负。有学者把非营利组织的功能总结为五点：创新先驱者、改革倡导者、价值维护者、公益提供者、社会教育者。 政府部门非营利部门市场部门哲学基础公正慈善营利代表性多数少数所有者与管理者服务的基础权力捐赠收费财源税收捐款、奖励的报酬、补助客户支付的费用决策机制依法行政领导层（董事会或理事会）决定所有者或管理者决定决策权威的来源立法机关依组织章程所成立的董事会（理事会）所有者或董事会向谁负责选民拥护者所有者服务范围广泛有限只限于付费者行政架构大型的官僚结构小型（弹性）的官僚结构官僚结构或其他特许的运作层级管理服务模式一致的变化的变化的组织规模大小小至中在很多国家，第三部门的主要形式之一就是基金会这样的非营利组织。例如，美国是典型的“小政府、大社会”的社会结构，非营利部门非常发达，据统计，美国约有140多万个非营利组织，其中基金会的数量有近68，000个，American Foundation Center: Foundation Yearbook 2006. 占非营利部门总数的5％左右，然而其控制的资产总额超过5000亿美元，占非营利部门的近50％，处于举足轻重的地位。 在欧洲，欧盟15个成员国的基金会超过61，000家。其中较大的27，000家基金会资产总额达到1740亿欧元。European Foundation Center (EFC): Annual Report 2005. 在中国，据民政部必威体育精装版统计资料，截至2005年末，全国在各级民政部门登记的基金会共有975家，其中在民政部登记的全国性基金会有92家。 第三部门的兴起和基金会的发达有深刻的政治、文化、宗教、慈善传统和渊源，与此同时，法律对基金会等非营利组织的规制和保护，也是非营利组织得以健康发展的重要条件。 通过规范非营利组织的设立、管理、税收、捐赠、监管等方面，法律可以促进非营利组织的发展，也可以抑制其发展，甚至可以把非营利组织塑造成所期望的类型。例如，埃塞俄比亚和印尼通过立法鼓励提供服务的非营利组织，但是限制倡导游说的团体。See World Bank: Handbook on Good Practices for Law Relating to Nongovernmental Organizations. 更有学者从经济学的视角利用实证分析来论证法制建设与非营利部门发展的关系。例如，美国霍普金斯大学萨拉蒙教授（Lester M. Salamon）在题为“法律环境对非营利部门发展的影响”一文中，对比分析各国非营利组织的发展环境后得出结论：法律“可以对非营利组织存在和维持的广度产生重大影响”。萨拉蒙教授提出，有三类法律因素可“影响非营利组织的供给”，即可以阻碍非营利组织存在和发展：一是总的法律态度，包括赋予结社自由的权利、许可的一般目的、许可的政治活动；二是非营利组织设立的法律规定，包括法律主体地位资格（包括是否允许设立非法人组织、成员的要求、创立基金底限要求）、政府是否任命理事会理事、政府授予法律人格时的自由裁量权、复审程序等；三是财政税收法律，包括可免税非营利组织的范围、所得税减免、不动产（财产）税收减免、印花税和其他关税减免、间接税减免（例如销售税、增值税等）、是否允许非相关业务活动（Unrelated Business Activities）及其税收待遇、机构捐赠者的税收优惠、个人捐赠者的税收优惠、公司捐赠者的税收优惠等。萨拉蒙教授通过实证研究发现，以色列、美国、新西兰在这些方面做得最好。这种有利的法律环境可以减少非营利组织成立和发展的“供应边际交易成本”（Demandside Transaction Cost），从而促