中国金融40人论坛-构建政策性金融体系与立法建设刻不容缓.doc

构建政策性金融体系与立法建设刻不容缓 有效的监督是政策性金融健康发展的必要条件，不同国家和地区需要针对政策性金融机构发展情况做出相应的监管制度安排。就我国而言，首先要逐步建立政策性金融的法律框架；其次是建立和完善政策性金融的监管委员会制度。在法人治理模式上建议吸纳德国、美国和日本模式三者的优点，并结合中国的实践，建立以利益相关人为基础的法人治理结构，业务开展实施专业化分工、政策性金融机构与商业性金融机构合作的市场化动作模式。 二、要从战略与长远的角度看待我国政策性金融改革 世界各国的政策性金融机构呈现出多元化发展的一般态势，既有以商业化为取向脱离政策性金融领域的模式，也有继续恪守经营准则、严禁与商业性金融机构竞争的模式。国际上对政策性金融机构的商业化改革正处于不断试验之中，其理论基础并不成熟，最终的结果更是难以预料。在这种充满不确定性的潮流中，我们应试图从中总结经验用于指导我国政策性金融改革的实践。 从政策性金融的发展历程看，我国对其认识从一开始就并不清晰，其发展定位也存在明显错位，仅仅将政策性银行当作专业银行商业化改革的“副产品”，其功能只是承担各专业银行留下的某些特定政策性融资业务包袱，基本上没有从国家经济发展战略角度规划政策性金融的长远发展问题，对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行所从事的政策性业务范围的界定始终不清晰。这对我国政策性金融的发展带来很大影响，不仅影响到政策性金融体系构建的完整性，而且也影响到决策层对政策性金融存在必要性的判断。 基于此，设计我国政策性金融体系改革思路，需要具备战略思维，要从长远的眼光看待这一问题。从政策性金融体系的战略发展角度而言，根据我国经济发展所处阶段和政策性金融需求的实际情况，政策性金融体系所包括的领域应该是非常广泛的，现有的业务范围是远远不能包含的，因此，要从经济发展战略高度认识政策性金融的重大意义，从长远角度考虑我国政策性金融体系的设计，更加重视发挥政策性金融的作用，合理规划政策性金融发展的业务领域，不断完善政策性金融体系，增强政策性金融机构的作用。不能只顾眼前，片面强调政策性金融机构造成的不公平竞争、利润化导向不足等负面效应，更不能将此作为确定政策性金融改革路径的主要因素与考量依据。 我国政策性金融体系需要积极建设、合理发展、长期存在。2007年以来我国开始进行的政策性银行改革中，一个值得重视的倾向是希望通过改革将政策性银行逐步转型为以商业银行为主、政策性业务为辅的运营模式，而在字里行间则透露出一种似乎政策性融资已经过时、希望商业性融资渠道基本能够覆盖所有融资需求的信息，这种想法应用到实际操作中会对我国金融体系建设带来不利影响。 对于处在“全面深化改革”和“经济转型与产业结构调整”的中国，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际。政策性金融的存在，首先要满足其在进出口、农业、中小企业等领域产生的政策性金融业务传统需求目标，这是因为，我国经济对外依存度不断提高，中小企业融资难问题也一直难以解决，“三农”领域的发展长期滞后，城乡差距日益扩大，这些领域存在的问题比其他国家更为严重，在发展过程中出现的巨大资金需求很难获得商业性资金的支持，带有较明显的“市场失灵”特征，迫切需要政府政策性资金的介入。其次，在锁定“新型城镇化”和“走出去”战略目标的情况下，我国仍需要借政策性金融大力促进经济结构升级和发展方式转变。我国下一步要重点发展的高科技产业、新能源产业、绿色产业以及循环经济中的合理产业链建设等，都需要巨额投资，这些产业投资风险大，商业性银行业务不愿涉足，因此，需要国家不断通过政策性金融机构予以扶植。 三、借鉴国际成功经验推动政策性金融立法 与大多数发达国家不同，我国政策性银行是在缺乏完整法律法规制度的条件下不断发展的，至今也未形成关于政策性银行的明确法律定位，这造成了我国政策性银行运作无法可依、监管无章可循的尴尬境界。而国外的政策性银行有法可依。如战后日本依据《日本复兴金融库法》建立了日本复兴金融公库，依据《日本政策性银行法》建立了日本政策性银行，依据《中小企业信用保险公库法》设立了中小企业信用保险公库等。德国根据《复兴政策性银行法》成立德国复兴信贷银行。韩国也根据《韩国中小企业银行法》、《农业协同组织法》、《韩国进出口银行法》等组建了具有不同功能的政策性金融机构。国外政策性银行立法有如下特点：一是根据制订的国家政策性银行法成立相应的政策性银行，二是对不同的政策性银行进行独立立法，三是形成了一国特色的国家政策性银行法律体系。 我国政策性（债券类）银行法的长期缺位导致衍生出各种问题，如市场定位不明确、业务手段单一、行政干预较多、融资能力较低，与政府关系不顺畅等。因此，政策性银行立法具有切实的必要性和紧迫性，应当尽快提上立法日程。 建议借鉴国外成功经验，