投诉电讯管理局及屋宇署在审批设置流动电话基站的申请事宜上处理失当.docVIP

個案撮要 投訴電訊管理局及屋宇署審批流動電話基站的申請事宜上 投訴人居所毗鄰的住宅單位，被某電訊營辦商租用作設置流動電話基站（「基站」）。投訴人曾向電訊管理局（「電訊局」）及屋宇署投訴，指基站違反了單位只可純用作住宅的規定，但最終基站仍獲准設立。投訴人擔心基站輻射及消防安全的問題，認為事涉部門審批不當，互相推卸規管責任，於是向本署投訴。 有關部門的解釋 電訊局表示，根據現行審批準則，只要基站設備符合《電訊條例》及該局的要求，不致對其他無線電裝置造成干擾，而所產生的「非電離輻射」（non-ionizing radiation）水平亦符合國際安全標準，電訊局便會批出申請。 不過，該局的申請指引中，已提示基站須符合其他相關法例的規定。電訊營辦商須分別向其他有關部門提出申請，由各部門獨立審批。另外，若基站的運作屬「隱蔽式」」 假如有部門反對建站，該局會暫停處理申請。不過，擱置時間不能太長，因為該局無權以未符合其他法例或其他部門的規定為理由，不批准有關申請，否則可能會招致法律訴訟。另外，該局亦不會介入電訊營辦商與法團就基站涉及違反大厦公契的糾紛。 屋宇署在調查後確認，被投訴的基站裝置規格，不涉及建築物的結構改動，屬獲得豁免的建築工程，無須向該署申請審批。 屋宇署澄清，該大廈的入伙紙訂明，單位只能作住宅用途。可是，屋宇署參考了法律意見後認為，由於單位改作基站用途並不屬於法例上禁止的「重大更改」 本署觀察所得 調查過程 本署曾派員到現場實地視察，並分別向地政總署、規劃署、環境保護署（「環保署」）及衞生署諮詢，了解他們對在住宅單位內設置基站的立場和意見。 基站的輻射問題 有關基站對健康的影響屬醫療專業判斷，並非行政事宜，本署不予置評。 然而，電訊局為保障公眾安全起見，已制定相關守則，供電訊營辦商遵守，以保障基站工作人員和居民的安全及健康。 規管責任 地政總署表示，一般而言，凡於批地文件上指定作純住宅用途的樓宇，不可改作商業用途。但是，事涉大厦的地契上並無土地用途限制，因此設置基站並無違反批地條款。環保署則表示只會管制噪音污染問題，而基站的熱力及輻射並非其職權管轄範圍。 至於電訊局，除非收到投訴，否則不會知悉電訊營辦商有否依照申請指引，向其他當局申請審批，或是否符合其他豁免規定。此外，指引亦沒有說明不遵守指引的後果或相關的懲罰。假如營辦商沒有遵照其他部門的規定，電訊局在不知情下仍會批出申請。  本署得悉，該局的法律意見認為，法庭並不會反對有關當局參考其他部門的意見，作考慮申請的相關因素。故此，本署對電訊局辯稱無權基於其他部門的意見而拒絕基站申請的解說，甚有保留。 另外，只有當裝置「隱蔽式」 本署的建議 申訴專員向電訊局提出七項建議： （一） 研究加強監察審批或由該局負責統籌審批申請的可行性； （二） 研究發出「暫准許可」給電訊營辦商使用基站的可行性，同時制訂罰則，以阻嚇電訊營辦商違規擅自安裝及啟用基站； （三） 尋求法律意見，以釐定該局可以拒絕申請的權力範圍； （四） 加強抽查可疑個案，並增派人員上門視察基站，確保電訊營辦商遵守規定； （五） 於指引內提示電訊營辦商，務須符合政府打擊違建物的政策及大厦公契的規定； （六） 研究如何加強審核基站消防安全規格﹔以及 （七） 透過不同渠道，加強公眾教育，釋除居民對基站安全的疑慮。 有關部門的回應 屋宇署接納本調查報告的結論及建議(就其涉及該署工作之方面)，並計劃將大廈天台上裝置基站的工程，納入建議中的「小型工程監管制度」之列。在新審批制度下，電訊營辦商只要遵循有關程序，便無須再向該署申請審批。電訊局亦同意新制度將有助解決審核天台基站的消防安全。 電訊局不認同這宗投訴「部分成立」的結論。該局強調，有關的申請指引並非法律文件，不能強制令電訊營辦商遵行；然已清楚聲明，營辦商有責任向各有關部門申請批核，確保基站符合各部門的要求。故現行安排對大廈消防安全的保障，並無不足。 電訊局認為，本港六家電訊營辦商對建設基站已有很豐富的經驗，增加不必要的審批程序只會拖慢建站速度，影響其優化網絡覆蓋範圍及服務質素。  至於建議由電訊局負責統籌類似「一站式」的審批申請模式，該局認為會予電訊營辦商和政府部門沉重的工作量，而且該局並無判斷基站是否符合其他部門規定的專業能力，故不能履行「把關」責任。況且，基站在啟用前不會產生輻射或干擾，故無須事先獲得電訊局批准安裝，這是該局的一貫政策。 此外，該局無權評核基站是否違反其他法例，並以此為理由拒絕申請；但若有其他部門提出充分證據，證實有關單位不適合用作基站，則該局可以拒絕申請或暫停處理。然而，由於《電訊條例》缺乏相關條文，電訊局擔心此舉仍可能會引致司法覆核的風險。 申訴專員的結語 申訴專員認為，電訊局作為發牌機構，既然代表政府批出基站申請，便應確保基站的設立和運作符合法例及其他