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税制改革 总第 期 《税务研究》 《税务研究》2003年第6期 217 个人所得税： 功能定位与税制设计 □ 刘尚希 应亚珍 内容提要： 本文认为，用累进的个人所得税制来对收入分配进行调节，有一定的效果，但作用不大， 无助于社会公平的实现，反倒会妨碍其筹集财政收入功能的发挥。复杂的累进税制与我国目 前的税收环境不相适应。在我国现阶段，个人所得税的功能定位首先应放在组织财政收入（即 “收入功能”）上，其次才考虑发挥其调节收入分配的功能 （即“调节功能”），不应把后者置 于优先位置。因此，在个人所得税制的设计上，选择单一税制将更为现实和有效。 关键词：个人所得税 功能定位 税制设计 收入分配差距不断扩大的现实，引发了人们对社会公平更多的思考。不少人用“基 尼系数”来说明我国的贫富差距已高于美国这样发达的资本主义国家，以此强调收入 分配问题在我国的严重性。前一阶段关于“富人不纳税”现象的广泛讨论，进一步强 化了人们对社会公平的重视。实现社会公平是政府的职责，政府应当加大对收入分配 的调节力度。个人所得税在理论上具有很强的调节功能，自然成为人们关注的主要对 象，强化个人所得税调节功能的呼吁不绝于耳。有的甚至把社会公平的实现寄希望于 设计一套完美的个人所得税制，以为这样，收入分配差距扩大的趋势就可以得到遏制。 我们认为，这种主张陷入了一个误区。这种误区的产生，既有社会公众不了解税 收的原因，更有学术理念上的误导。确实，收入分配差距不断扩大的问题在我国已客 观存在，这是我们必须面对也是应该设法予以解决的。特别在中国这样一个非常重视 “均贫富”的社会，承受着几千年“不患寡，而患不均”的传统文化的影响，社会公众 对收入分配差距的承受力是比较有限的。但是，针对现阶段的收入分配状况，是不是 用个人所得税就可以得到有效地解决呢？我国个人所得税的征管现实对此做出的回答 并不令人满意。尽管现行的个人所得税制对工资、薪金所得采用了超额九级累进税率， 设计了调节功能，但这种功能并没有发挥出来，而且相反，发挥的是一种“逆调节”功 能，个人所得税大部分是由工薪阶层缴纳的。之所以导致这种状况，可能有多方面的 原因，但主要还是与个人所得税的制度设计相关。面对现实，笔者认为，应对我国现 阶段个人所得税功能重新定位，并对个人所得税制进行相应的改革。 24 总第 期 《税务研究》2003年第6期 217 一、个人所得税的两大功能：收入功能与调 比例税率，至1909年，开始采用局部累进税率，直到 节功能 1973年，才正式实行综合累进税率。美国在1862年 在理论上，个人所得税具有两大功能：一是筹集 开征所得税时，也是实行3%的比例税率，在1864年， 财政收入的功能（简称“收入功能”），二是对收入分 实行了5%和10%的两级税率，到1913年，所得税累 配状况进行调节的功能（简称“调节功能”）。从逻辑 进税制才逐步建立起来。法国等其他西方国家也大都 上看，两大功能不是