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政府服务类事业单位体制改革 国家行政学院副教授 李军鹏博士 政府服务类事业单位体制改革 一、政府服务类事业单位的定位、现状与问题 二、政府服务事业法人发展与改革的国际经验 三、我国政府服务类事业单位改革的总体思路 四、我国政府服务类事业单位改革的具体措施 一、政府服务类事业单位的定位、现状与问题 （一）我国政府服务类事业单位的功能与分类  目前，我国的公共部门由政府部门、事业单位、公共企业三大类组织构成。我国现有的事业单位大体上可分为三类： （1）政府服务类事业单位。承担着部分行政职能或为政府服务的职能，如从事监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等活动。 （2）公共服务事业法人。承担公共事业发展职能、为社会服务，主要从事科教文卫等社会事业、公共基础设施建设、公共事业服务等活动。 （3）生产经营类事业单位。直接面向市场从事生产经营活动，为社会提供产品和服务。 政府服务类事业单位的定义与范围 政府服务类事业单位指直属与挂靠上级行政部门、依据法律和法规或政府委托承担行政执行、执法监督、经济社会管理、研究咨询、后勤辅助职能，经费来源主要依靠财政供给的事业单位。 其范围大体包括政府及其各部门的直属事业单位、监管执法执行机构、全国性与省级以上的学会与协会等等。目前，我国中央国家机关共有事业单位近4000个。 政府服务类事业单位的分类 以政府服务类事业单位承担的职能划分，可将政府服务类事业单位划分为如下四类： （1）管理类是受委托承担具体行政管理职能的政府服务类事业单位。 （2）执行类主要承担某些行政职能的具体执行环节如评审、监管、执法等职能。 （3）中介类是承担与社会联系、沟通、协调职能的政府服务类事业单位，如财政部直属的中国注册会计师协会等全国性学会与协会。 （4）服务类是承担为政府机关服务的各种职能（包括政策咨询、培训、后勤、技术服务等等）的政府内设事业单位。 政府服务类事业单位的作用 第一，授权机构与独立机构具有一定的管理自主权，可以在一定程度上克服政府部门中存在的官僚主义、效率低下等问题。同时，有利于提高专业化服务水平，改善公共服务的质量；有利于为民众和专业人士提供参与公共决策过程的机会。 第二，有利于将政策制定与政策执行相分离，或形成“购买者和提供者”的分离，使决策者与执行者相互监督，有利于解决决策与执行一体化所存在的缺乏监督、腐败等问题。 第三，设立政府服务事业法人能够促进运营灵活度和加强管理责任制，通过绩效指标、合同、审计和汇报等一系列责任机制进行管理和监督。 （二）我国政府服务类事业单位存在的主要问题 第一，定位不清。政府服务类事业单位的法律地位与管理地位尚未与政府部门、公共服务事业法人、公共企业、其它非政府组织相区别，因而，缺乏明确的职能定位与法律地位。我国政府服务类事业单位与政府部门的边界不清晰，其根本原因就是国家没有出台给予政府服务类事业单位合法民事主体资格的制度和法律，特别是没有根据政府服务事业法人的独特地位给予必要的法律规定与授权。 第二，体制不顺，管理不清。政府服务类事业单位在管理体制上还局限于计划经济时期的政府直管与统管状态，与政府部门的关系尚未理顺，与现代政府公共管理体制、公共服务体制差距太远。政府服务类事业单位的人员管理、资产管理、财务管理等等都尚未形成符合本身特点的管理方式与管理制度。 （二）我国政府服务类事业单位存在的主要问题 第三，公共服务效率低下，财务管理制度不健全，资产负债率过高，严重影响了公共服务职能的正常履行。政府服务类事业单位的公共服务职能界定尚不明确，公共服务方式传统僵化，缺乏明确的绩效评估标准和适度竞争机制，难以为社会提供有效、高质量、低成本的服务。 第四，我国政府服务类事业单位改革的过程中，存在着改革缺乏统一规划、改革措施失当、造成新的“政事不分”等问题。在事业单位改革的过程中，一些地方政府对政府服务类事业单位的性质与作用认识不清，简单地以“还政于政”、克服“事业单位行政化”的名义，将各类政府服务类事业单位承担的行政管理职能原则上收回行政机关，一些地方因此将原来政府机构改革中下放到事业单位的职能又重新收回，造成政府机构改革的回潮，出现新的“政事不分”。 二、政府服务事业法人发展与改革的国际经验 政府服务事业法人的大量存在是一个国际性的现象。在西方发达国家，政府服务类机构大都以事业法人、独立行政法人、行政性公法法人、工商性公法法人的面目出现 。 当代市场经济条件下，政府服务机构的发展与改革是在公共服务组织发展与改革的基础与框架下进行的。 西方公共服务组织的演变过程 第一个阶段是政府公共服务机构大量设立、公共部门蓬勃发展的阶段，在这一阶段，西方国家改革公共服务组织的基本措施是推行政务综合管理，实行“大部制”。 第二个阶段是稳定职能部门，发展执行机构、公法行政法