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第二章 ?PPP模式相关概念本章将讨论和PPP模式经常伴随出现的四组概念，这些概念有的是设计PPP模式交易结构时，必须处理的前提问题(经营性项目、非经营项目、准经营项目)；有的是PPP立法顶层设计的问题(特许经营、传统基础设施领域项目、公共服务领域项目)；有的是很容易和PPP模式产生混淆的概念(政府购买服务)；基本上都属于PPP领域中需厘清的首要问题，因此本书将这些概念放在第一篇总论中讨论，四组概念内容具体说明如下：一、经营性项目、非经营性项目、准经营性项目??经营性、非经营性与准经营性项目这三个概念是在国家发改委《PPP指导意见》文件中提出的，这三个概念的提出基本上处理PPP项目的两个问题，第一个问题，PPP项目所提供的服务是那一种性质的服务？是否为个体化的服务？第二个问题，PPP项目采取哪一种付费机制？这两个问题决定了交易结构重要的部份内容，在设计交易结构时，是首要面对的两个问题，因此有必要在本书第一篇概论中提出讨论。??所谓经营性项目是指项目的使用者付费的金额可以完全覆盖项目的投资支出，根据这个定义，可以确认以下两点，第一、经营性项目所提供的服务属于经营性服务，也就是这种公共服务可以个体化，因此可以计算服务量，第二、经营性项目的付费机制中，只有使用者付费，没有政府付费。所谓非经营性项目是指不能对使用者收费的项目，由于没有使用者收费，因此全部靠政府付费覆盖项目投资的支出，根据定义，可以确认以下两点：第一、经营性项目的付费机制中，只有政府付费，没有使用者付费，第二、项目所提供的公共服务很可能(不是百分之百)无法个体化的服务，由于无法个体化的服务，因此无法计算服务量。?所谓准经营性项目是指项目的使用者收费只能覆盖部份的投资支出，因此项目的财务缺口由政府付费补足，根据这个定义，可以确认以下两点，第一、这种项目所提供的公共服务可以个体化，因此可以计算服务量，第二、这种项目的付费机制中，是使用者付费与政府付费的混合机制，又称为可行性缺口补助。本书认为PPP项目基本上只适用于准经营性项目与非经营性项目，不包括经营性项目，因为经营性项目可以完全交给市场提供服务，政府只需做好行业的监管即可，不需要采取PPP模式，因此我们认为PPP项目，政府基本上都要付费，这里所称的付费不光是指付钱，还包括了政府支付资源。或许有人不认同本书的观点认为，实践中常见的供热项目，很多都不需要政府付费，单靠使用者付费就可以经营，其实这种说法忽略了一点，这些项目的土地都是划拨土地，也就是说土地的成本并没有算入运营成本中，因此政府在这种项目中还是有投入资源，换取社会资本所提供的公共服务。二、PPP模式与特许经营PPP相关政策文件中，经常可以看到特许经营这个概念，由于特许经营这个概念的内涵存在着多种说法，因此在项目具体操作时，造成了许多困扰，例如：许多人曾咨询过笔者，项目中标签订了PPP协议后，是否还需要另外签订特许经营协议？PPP项目在什么情况下要需要授予特许经营权？由于概念界定不清，让很多人操作项目时不知所措，因此有必要进一步说明什么是特许经营？PPP与特许经营的关系。目前有关特许经营的解释可以分为三大类，第一大类认为特许经营是一种项目类型，第二大类认为特许经营是一种权利，第三大类认为特许经营是一种公共服务的管理模式；以下就这三大类的内容具体说明如下：(一)特许经营是一种项目类型??有人认为特许经营是一种项目类型，更具体的说是指使用者付费的项目，而不包括政府付费的项目，笔者相信这种说法是受到法国立法例的影响，确实在文献上可以看得出来，法国的特许经营制度是只限于使用者付费的项目[1]，但是这不代表在法国没有政府付费的项目或是相应的制度，法国的立法条例把使用者付费项目与政府付费项目定位成两种不同的法律关系；在特许经营使用者付费的项目中，政府方与社会资本方所签的特许经营协议是行政合同，使用者与社会资本方之间的付费关系是定位成私法的法律关系；但是政府付费的项目，政府方与社会资本方所签订的合同是其他类型的行政合同，彼此之间的付费关系也是在行政合同的基础上所形成公法的关系；所以我们可以知道法国并不是没有政府付费项目的法律制度，只是没有放在特许经营的制度中。国内推动PPP立法的过程中，曾有人主张PPP模式应分为两部分来立法，使用者收费项目应规范在《特许经营法》中，政府付费项目应规范在《PPP法》中，但是这种主张遭到了以下质疑：第一、在可行性缺口补助的项目中，既有政府付费又有使用者付费，应该规范在《特许经营法》中还是《PPP法》中？第二、政府付费的项目与使用者付费的项目只是项目的付费方式不同，并不涉及其他部份需要另为规范的问题，是否有分别立法的必要？基于以上的质疑，本书认为不该将特许经营解释为是一种项目类型。(二)特许经营是一种权利??有人主张特许经营是一种权利。笔者认为如果将特许