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公共政策概论 崔晶 副教授 中央财经大学政府管理学院 第二讲 公共政策的历史与发展 一、再次理解“公共政策”：①公共利益 公共与私人（18、19世纪思想家研究的主题） 公共与现代文明 古希腊和古罗马（Koinion—公共，Idion—私人）一元/两分法 公共 私人 /城邦 家庭/束缚 自由 平等 不平等/开放 封闭 私人：亚当·斯密《国富论》“公共是不干预经济和商业活动的实质性空间”，市场是解决公共与私人利益冲突的最佳形式。通过市场力量，个人利益的最大化才能极大地促进公共利益（公共物品与社会福利）——计划经济国家增长缓慢 但是法国/德国比美国干预力度大，那么存在公私的严格界限么？ 19世纪末：公共领域的“伤害”与后果 J.S. 米尔：不给别人造成伤害的领域——私人 功利主义：要为最大多数人提供最大的幸福——公共后果 以凯恩斯等为代表：私人利益的加总不等于公共利益，市场不能推动自发秩序的形成。一个更具有知识性统治方式才是解决公共与私人间冲突的关键 国家与政府的作用体现在公共事务、市场失灵上 直接导致了二战后政策科学的发展（拉斯韦尔） 市场与官僚制 市场是解决公私利益争端的一种机制 官僚制是另外一种有效工具（伍德罗·威尔逊） 以文官任命的方式所确立的中立的行政集团来完成国家与政府的使命 旧自由主义、新右翼政治经济学家：市场机制，市场是平衡公私利益的有效手段 新自由主义流派：只有建立在理性官僚制基础上的公共行政才是促进公共利益的更为理性的方法 20世纪70、80年代 萨缪尔森：公共物品——非排他性、不可分割性、国家提供、以税收和借贷方式予以支付；私人物品——排他性、付费 布坎南：公共选择会影响公私物品的区分（如无力投保、公共交通补贴对象）——质疑老萨的定义 有的公共物品具有排他性——俱乐部理论：通过一种收费机制排除部分成员参加而不失其公共的性质 财政困难下普遍的全体服务也很难 公共部门赢利化的倾向 20世纪90年代 公共部门（第一部门） 私人部门 非赢利组织（第三部门）：目标的公共性 有组织性、非赢利性、非政府性、自治性、志愿性、非政治性与非宗教性 社区（第四部门） 因此，公共、公共物品、公共部门交织成“公共”的元概念 二、再次理解“公共政策”：②政策 曾经：政策、政治、行政的难以区分： 追溯古希腊和文艺复兴时期的政治理论 牛津英语辞典：政治的睿智、治国的本领、慎重的引导、权术以及被政府与党派采购的行动；——无目标（反义） 重商主义：在多方案间选择决定的选择理念中也可以找到“政策”，政策制定是“在指导社会和解决社会问题的多种方案之间进行选择的自觉意识”（德罗尔） 在官僚制登上历史舞台之前，政治性和政策性的政治概念是混淆的 二战以后：民主国家的合法化表达方式 政策是一种社会产品，是政治的理性表达工具 要具备非政治领域的合法性，必须用政策制定的词条来宣称官僚制的工作是为解决“社会问题”而努力，所以 政策要说明：政府要做什么，为什么能做，怎么做；不想做什么，为什么不想做 当然，政策也被作为一种民主交换的货币 三、对公共政策概念的一般性探讨 政治性特征 政治行为、政府意志的表现 公共利益（价值特征） 权威的价值分配方案 过程特征 生命周期，相对恒定且持久 导向特征 指导性的、决策规范 政策是针对社会问题、有目标的活动过程，是执政党和政府采取的用于规范、引导机构团体和个人行为准则和行动指南 公共政策的类型 元政策、基本政策、具体政策 政策的政策（引导政策制定行为本身）；大政方针（具体政策的指导，如基本路线和规范性政策）；针对具体问题的政策（如财政预算） 实质性政策与程序性政策：时间与行动的归属 具体行动（如高速公路建设）；行政行为的规范（如《行政程序法》《全国环境政策法案》） 分配性、调节性、自我调节性、再分配性、规制政策 增加受益人作为特殊群体的自由与权利（公共教育政策等利益来自于公共财政），限制和约束个人与团体的行为，转移性分配（工资政策、税收政策） 物质性政策与符号性政策 实际有形的资源或实质性的权力提供个收益人（工资、住房政策）；无形的许诺（战争是违法的——1928年凯洛格百利安公约） 集体利益政策（不可分）与个人利益政策 国防政策、交通、公共安全、环境政策等；医疗、公共住房等 古代中国和古代西方国家都有丰富的 政策思想和实践，但由于国家权力的 公共性和政府政策的公共性没有形成 因而未能发展出独立的政策学科　　 从西方产业革命到20世纪初，由亚当. 斯密、克劳塞维茨、卡尔.马克思、 马克斯.韦伯等人在经济学、军事学、 政治经济学、社会学领域中政策研究 的贡献为现代公共政策学科的产生准 备了知识前提　　　　　　　　　　 1873年德国经济学 新历史学派施莫勒 为解决当时德国的 劳工问题，发起