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PPP中公私合作伙伴关系探究 　　摘要：近年来，PPP已成为基础实施和公共服务领域内的研究热点和大力推广的改革热潮。PPP通过公私合作的方式，试图克服政府与私人部门的各自局限，努力实现公共利益与经济效率之间的平衡，并在减轻政府财政负担、推进城镇化进程、配合“一带一路”战略等层面发挥着积极作用。要深刻理解PPP的内涵，既要追溯其理论基础，也要认识到现时的社会需求，关键在于对公私合作伙伴关系的考察 关键词：公私合作伙伴关系 新公共管理 财政负担 战略支撑 政府转型 中图分类号：F273.7 文献标识码：A PPP是英文Public-Private Partnership的缩写，是指政府与社会资本方通过建立合作伙伴关系，更好地提供公共产品和服务以满足公共需求，其范围一般被规定在基础设施和公共服务领域。PPP作为一种制度创新，已在全球范围内成为公共项目融资、公共产品与服务供给的新模式，并不断扩大着影响 1.概念内涵 PPP的发展已经经历了一段时期，但由于各个国家、地区的社会经济发展特征与水平不一，目前对其概念还没有统一的规定。联合国开发计划署、培训研究院以及欧盟委员会等机构均给出了自己对PPP的定义，并且在经济学、管理学、社会学、法学等不同视角下有着不同的解读。此外，PPP还存在BOT、BOO、DBFO、OM等多种不同的形式。但通过分析相关理论与模型，我们仍可以从公私合作关系、提供公共产品或服务为目标、利益共享和风险共担等因素上把握PPP模式的主要特征，并且认识到公私合作伙伴关系作为PPP理论前提的核心地位[1]。ES?萨瓦斯就将PPP界定为“政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”[2]，并做了制度安排、应用范围、角色转变三个层面的含义解读 不少人称PPP为革命，就是因为看到了在越来越多的公共产品和服务的提供过程中，不再是公共部门的一元主导，而改变为公共部门与私人部门的二元合作 公共部门的放权与私人部门的准入，其目的是为了提升资源配置效率，满足公共需求，其根本原因在于克服公私部门各自的局限性 2.理论基础 2.1先天缺陷―市场失灵与政府失败 随着公共需求在数量与质量上的不断增长，公共物品及服务的提供面临着愈来愈大的压力，而面对此问题，无论是政府还是社会资本方均存在先天缺陷。 一方面由于存在垄断、外部性和信息不对称等因素，市场的资源配置会出现无效率的情况；另一方面，由于公共物品的非?争性、非排他性特性以及私人部门本身的逐利性，使其没有生产公共物品和服务的有效激励，这便是市场失灵。公共选择理论、委托―代理矛盾理论则强调，公共部门及其人员在进行决策时，在主观上并不必然具有“利他性”，而是同样遵循经济人假设的“利己性”；在客观上又会受到“有限理性”的影响，进而在提供公共物品及服务的过程中造成效率低下与资源浪费，这即是政府失败 在理论上，公共部门和私人部门均不能独立实现公共物品和服务的最优配置，并且由于实际供给方原先只存在于公共部门中，所以开始出现通过引入私人部门进行公私合作的新路径 2.2后天整合―新公共管理与新公共服务 尽管PPP的核心就是推进公私合作，但其本身还称不上是一种新理论，至少不是一种新范式，对私人部门的重视与公私关系的探讨还可以向前追溯 20世纪70年代末，西方主要国家出现了一场以追求3E（即经济、效率和效益）为目标的新公共管理运动，其目的是要“重塑政府”，以解决政府机构臃肿、效率低下等问题。新公共管理否认公共部门和私人部门在管理上有本质不同，要求公共部门借鉴私人部门的管理方法、手段来提升效率，奥斯本更是提出“企业家政府”理论，并将“公民”称为“顾客”。欧文E?休斯进一步为新公共管理正名，称其以提供结果为目标，而非指向程序（这一点不同于传统公共行政）[3]。不过，在波利特看来，新公共管理无非是换汤不换药的“新泰勒主义”。事实上，新公共管理在改革中，尤其是效率上的确取得了一定成绩，但公私部门界限模糊化导致的“公共”问题变得愈加突出还是引起了很多人的高度警惕 新公共服务理论以登哈特夫妇的思想为代表，他们对新公共管理进行了反思与批判，提出服务的对象应是公民而非顾客，重视的内容不仅有生产率更应有人等原则，还指出“顾客正在等着见我们”和“主人正在等着见我们”是截然不同的两种理论和价值观，必将导致不同的行动策略，虽然效率也很重要，但不等同于是民主和公共利益所期望的，位于舞台中心的应是公民权和公共利益[4] “管理”和“服务”的不同逻辑结果在于将公共产品和服务的对象当作“顾客”还是“公民”，新公共管理在公私关系上的颠覆性可以看作是PPP理论的直接来源，新公共服务则主要做了方向上的调整，而PPP中的公私合作的实质是：