ㄧ、府际关系的意涵.doc

『府際關係與跨部門治理』第二次大面授講義 ◎ 『府際關係』的意涵與特質 ㄧ、府際關係的意涵 「府際關係」的源起可以追溯到美國1930年年代的「新政」(New Deal)時期，1935年。美國出版的「社會科學百科全書」首次提到「府際關係」一詞。用以說明美國聯邦政府官員在面對經濟蕭條時期。如何嘗試採用不同於以往的聯邦體制運作模式以求有效地解決問題，因此而發展出來的政策互動關係。自此開始，公共政策的制定與執行，尤其是公共服務的有效傳遞一直是「府際關係」關注的核心議題。在學術界，「府際關係」概念的界定始於美國學者William Anderson，他認為府際關係指稱的是：「美國聯邦制度中所有類型和所有層次的政府單位之間所出現的大量重要活動或相互作用。」(陳金貴，1990：14-16；江大樹，2001：3) Nicholas Henry所著得《公共行政與公共事務》（Public Administration and Public Affairs）一直是公共行政學界相當重要的一本著作，他從公共行政的角度，認為一個國家的公共政策主要是由政府來規劃與執行，其中經常牽涉到財政資源的配置和各層政府公務人員之間互動性的混合，這些建立在每一個擁有不同程度的決策權和管轄區自治權的政府單位之間，在公共行政領域當中涉及財政、法律、政治和行政的ㄧ連串互動關係，稱之為「府際關係」（蕭全政、林鍾沂、江岷欽、黃朝盟譯，2001：735）。國內學者林鍾沂將府際關係定義為「不同的政府層級擬去發展和執行公共政策所形成複雜的和互賴的關係」（林鍾沂，2001：577），所強調的正是其中公共政策規劃與執行的部分。同樣的，依據Shafritz and Russell的界定，府際關係本質上是不同層級政府為共同地區提供服務並加管理之交互關係的政策與機制，此種交互關係不僅反映在連結各層級政府的基本憲政架構之上，更包含了相對權力、財政勢力、族群分布、地理情勢等動態因素（Shafritz and Russell.. 1997：145）。 ㄧ般而言，學術界對於府際關係的習慣性用法，大多依照美國學者Deil S.Wright在其相當經典的著作《瞭解府際關係》（Understanding Intergovernmental Relations）所提出的定義。從動態的角度切入，Wright將「府際關係」定義為包含了所有政府單位（all government units）和所有公務人員（all public officials）之間常態性的互動關係（regular interactions among officials），不但涉及互動者的的態度與行動（human dimension），而這些態度、作為或不作為的後果與影響即構成了府際關係中的政策面向（policy component）（Wright，1987：238-241）。 府際關係實際上包含了靜態與動態兩個層面。憲政體制的設計，中央與地方之間的權責劃分及相關法規、各層級政府單位之間的組織結構與隸屬關係，以及各層級政府公務人員的職務等級劃分等，皆屬於靜態層面的關係。在聯邦體制國家，這種府際關係靜態面的意涵，多以「聯邦主義」（Federalism）一詞來涵蓋。David R.Beam等學者將府際關係定義為「中央與地方政府分享國家主權而共同治理，各有其職能範圍，但是在各自的管轄區域內享有相當程度自主性的制度安排」，正是比較狹義地依照聯邦主義的意涵來界定府際關係（Beam，Colan，＆Walker，1983：248）。 而府際關係更強調的是動態層面的關係，陳德禹等學者認為「從中央到地方，形成若干地方政府（責任地位不同），而各級政府彼此之間之互動關係，即所謂府際關係」（陳德禹、吳定、張潤書、賴維堯著，1996：210）。這裡動態關係的形成與發展是因為各層級政府為了共同執行政府職能所發生的連結性行為（張四明，1998）。這種連結性行為可以是因法規制度所產生的，也可以是基於權責分工，各層級政府在人力和財政資源方面複雜並相互依賴的關係（Denhardt，1992）。 從互動行為的運作方向而言，府際關係又可區分為「垂直」、「水平」（Anderaon，2001），和「矩陣」三類。垂直府際關係是指上、下層級政府之間的互動；水平府際關係則涉及同一層級政府之間的互動關係；而矩陣府際關係則同時涉及垂直與水平，以及公、私部門之間的關係。這些互動關係之所以能夠常態化。必須依賴憲政體制或制度設計，直接或間接的擬定各層級政府之間的垂直、水平和矩陣權責關係才能持續；而這些參與者的態度或作為和互動關係，是為了解決共同的問題所展開的協調與管理。 就結構（Structure）面向而言，府際關係涉及了如何在制度設計和實際運作上