上海财经大学公共管理学-第三讲.ppt

公共管理学 主 讲：唐桂娟 课程类别：专业核心课 学 时：51 第二章 公共管理的一般性质 第一节 传统的行政模式 大纲 一、传统的公共行政模式 （一）早期的行政 （二）19世纪的改革 （三）韦伯的官僚制理论 （四）威尔逊与政治控制 （一）早期的行政 Administration: 一种行政执行行为、对各种事务进行管理，即对执行、运用或处理进行指导或监督。通常理解为服从上一级的指令并遵照执行。 最早期的行政伴随着国家和政府的诞生而产生。 早期的行政有一个特点，即“人格化”，即以效忠国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化”的，即以合法性或效忠于组织或国家为基础。 各国早期的行政 最早的行政系统出现在古埃及，主要为了治理尼罗河每年一度的洪水和建造金字塔。 西方早期建立的行政系统是以人身依附关系为特征的，以效忠国王或大臣的合法性基础组成政府。 裙带关系，花钱买官，司空见惯，并最终向顾客伸手要钱，补偿最初的投资并且有盈余。 美国的政党分赃制 从政府基层到高层的官职都被获胜党作为战利品来瓜分。 1、首选它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。 2、政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。 3、本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法统治地位。 开启政党分赃制先河 1800年是美国的一个大选年。这次大选进行得十分激烈，最后民主共和党人托马斯·杰斐逊经众议院投票，以一票多数当选美国第三任总统。而即将卸任的总统、联邦党人亚当斯为削弱对方势力，在下台前把许多本党人士紧急塞进了政府和法院。当时任命这些官员仓促而草率，在历史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初，杰斐逊上台后，也毫不含糊地以其人之道还治其人之身。他立即按“政治上可接受性”的标准撤换了大批联邦党官员，代之以新执政党的人士。 政党分赃制终结 1880年的大选中，也就是在“政党分赃制”实行了80年后，参加总统竞选的候选人詹姆斯·加菲尔德立志废止“政党分赃制”。加菲尔德的名言是：“政党分赃制”下的政客就像拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出的不是手枪而是求职书。加菲尔德如愿以偿地当上总统还没几天，还没来得及废除臭名昭著的“政党分赃制”，便被一个怀恨在心的求职未遂者开枪刺杀。当时美国舆论认为是“政党分赃制”谋杀了总统 1883年，也就是“政党分赃制”的殉难者加菲尔德总统遇刺两年之后，美国国会通过了乔治·彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”，史称“彭德尔顿法案”。该法案规定：建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用；禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。“彭德尔顿法案”奠定了西方官僚政治的法律基础。 （二）19世纪的改革 传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。 在1854年，《关于建立英国常任文官制度的报告》即《诺斯科特-特里维廉报告》建议说：“公共服务应由一批经过认真挑选，获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。该报告建议：取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补教高层次的职位。 《诺斯科特-特里维廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。因此，可以说，通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺斯科特-特里维廉报告》。 （三）官僚制理论 马克思 韦伯（Max Weber，1864-1920） 德国社会学家，观察资本主义工业的发展和变迁，指出工业化发展使人日益失去个性，但这种异化是不可避免的，并且使组织取得效率的必要条件。 官僚体制的特征： 公职管理遵循一般条例 公职等级制度和权力等级化 现代公职管理建立在书面文件---档案的基础上 分工以形成专门的公职管理 管辖权有明确的规定且严格执行既定规则 根据能力、专长及表现出的业绩决定升迁 第三章 政府部门的运行特征 政府是公共管理的主体，是研究公共管理问题的核心。 并不是所有事情由政府来管理效果都好 政府应该在哪些领域行驶权力？ 第一节 市场制度与市场失灵 一、处理经济事务的制度路径 市场制度处理问题时出现不合理的原因： 不