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保障性住房的供给 倪红日 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员 保障性住房的供给涉及两个层面的问题，第一个层面是政府与市场的关系。 第二个层面是在政府提供保障性住房的前提下，各级政府的职责划分。在这两个 层面基础上，保障性住房的供给有5 方面的具体问题。 一、保障性住房的准公共物品的性质 保障性住房并不是纯粹的公共物品，而是准公共物品。保障性住房不可能全 部由政府承担供给的责任，应该政府供给与市场供给相结合的混合供给，由此产 生了供给机制的复杂性。这种政府与市场的结合在大量的准公共物品方面都没有 解决好机制的问题。 复合型的供给方式根据的不同公共物品有不同的特点。政府供给和市场供给 的交替、配合就变得十分复杂。这种复杂的方式在理论上找不着现成的模式或者 规律的东西，在实践中也是不断地探索，出现很多问题，包括最近发生的美国的 次贷危机。从金融上来讲，次贷危机是监管问题，但是从住房供给的角度来分析， 次贷危机是过度运用了市场方式。因此准公共物品的机制异常复杂，保障性住房 和低收入住房问题的解决和制度设计是长期的历史问题，这不仅是中国性难题， 也是世界性难题。 二、准公共物品的供给机制：政府与市场的分工与结合 纯粹公共品的供给机制相对比较简单，而准公共品的供给机制是政府与市场 供给机制的组合，而两种机制的组合又会因为准公共品的多样化，组合的方式也 呈现多种类型。在各国的实践中，非政府、非营利组织从事的社会事业往往就是 提供大量的准公共物品。从理论上如何分析和概括这些供给机制，国内的研究也 比较滞后，也很少有其它国家的研究成果引入到中国。 政府应该谨慎地对待提供保障性住房的职责，把握好尺度，既不能“缺位”， 也要防止 “越位”。在目前缺乏理论指导的情况下，只能通过实践的探索把握好 政府与市场的关系。国际经验和教训仅仅是为我国探索解决保障性住房的供给方 式提供了正反两方面的信息，我们只有结合中国的特有国情，在把握基本原理和 原则的基础上，通过实践，总结经验，探索和创新具有中国特色的保障性住房的 供给机制和理论。 三、我国各级政府在提供保障性住房的职责划分 提供保障性住房和中低收入住房是政府的职责，这就涉及到各级政府的职责 划分，即事权划分。国内有两个主流观点，第一个是事权与财力、财权统一。这 个观点无法解决现实问题，而且已经落后中国现有的体制转轨的现实模式。 最近比较流行的观点是中央政府与地方政府共担职责，尤其是在政府公共服 1 务的支出责任上，采取中央财政与地方财政支出责任分项、共同分担的办法。这 种分项共担支出责任的做法，总体上有其制度上的合理性，但仍是一种解决矛盾 的权宜机制，存在新的矛盾和问题。随着支出责任的上划，中央各部门的决策权 力得到强化，同时地方政府的支出决策权力弱化。中央的决策被强化和细化后， 完全脱离地方的实际需要，造成资金浪费；地方政府的支出决策被弱化后，地方 政府必须向中央 “寻租”，不仅增加支出成本，而且容易造成新的腐败。地方政 府公共服务的成本增加，效益降低。因此，分项共担支出责任的做法还必须进行 深化改革。 确定我国各级政府的财政职责划分，使用“事权”划分和共担职责的方法都 是无法说清楚的，需要建立一个新的分析框架。在研究分析中，本文从事权角度 出发，确定了新的分析模式。要弄清中央和地方职责划分问题，必须重视决策权、 支出责任和执行管理三个要素。 决策权是指由哪级政府做出决策。决策权在中央政府和地方政府之间应有一 个划分。现实中大量的问题表现出决策权过于集中。如果中央的政策任务非常具 体，这些具体决策又要地方政府来完成，地方政府是很困难的。中国地域辽阔， 收入差距很大，地区之间的经济发展差距很大。如果政策目标过于详细和过于高， 那么有些地方就不能完成；如果地方必须去完成任务，同时地方政府的财力受到 限制，中央不能完全弥补地方政府的收支缺口，那么地方政府就会对中央政府有 意见，就会出现扭曲的行为或变相的政策。因此中央政府在保障性住房的基本政 策和全国性的规划方面可以做出决策，这些决策是有方向性、目标性的，中央政 府可以做对全国性的公共服务进行指导。与此同时，应该将具体实施的决策权下 放给地方政府，由地