第八讲--公共政策执行.ppt

公共政策概论 崔晶 副教授 中央财经大学政府管理学院 第八讲 政策执行Policy Implementation 一、政策执行概述 政策执行的研究 正确的问题识别＋良好的政策方案＝完满的解决问题？ 政策执行：将已制定好的政策付诸实施的过程。 1973年，艾伦·维尔达夫斯基和杰弗里·普瑞斯曼 《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》：“执行不能与政策分离”，“多元参与者联合行动的复杂性” 20世纪七八十年代形成了“执行运动”（implementation movement） 政策执行研究的原因与目的 “行政管理机构常在内容广泛但含糊不清的法令下进行活动，这就给它们应做什么和不做什么留下了很大的余地。” 利益冲突的结果。政策制定者通常不能也不愿在许多问题上明确解决彼此发生冲突的利益 。 技术性原因。时间、兴趣、信息与专家等专业性技能的缺乏，有助于促成向行政管理机构广泛授权。 执行的灵活性需要。政策一般是抽象规定，执行要受具体时间、地点、执行人员与对象等诸多因素的限制。 现代政策事务的日益复杂与专业化。 上述因素的结果是使得“行政管理过程便成了立法过程的延伸。并且，行政管理人员发现自己被卷入政治中。” 政策执行存在问题的表现： 曲解政策：变形、走样； 截留政策：断章取义，各取所需； 上有政策下有对策； 政策执行的定义 所谓政策执行是指各类执行主体运用各种政策资源，通过建立组织机构，采取解释、实施、协调与控制等各种行动，将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而实现既定政策目标的过程。 理解： 执行主体多元化与不确定化 执行过程的定向化 执行环节的程序化与计划化 政策执行的三代研究内容 麦尔科姆高金《执行理论与实务：朝向第三代》 第一代：受古典行政模式的影响 集权制、层级制、金字塔制（韦伯官僚制）为基础的；政治家负责制定政策，行政人员负责执行政策；科学管理以提高行政效率（科学管理） 自上而下的链条中行政并不重要，缺乏自由裁量权 自上而下的分析途径：以政策制定为中心或政策制定者透视的途径 第二代：自下而上途径，“草根”途径 制定和执行的互动性与合作关系 组织社会，多元组织集群决定了政策能否有效执行 第三代：预测政策执行的类型，前向与后向的结合 强调政策执行机构网络与执行力的表现，垂直体系和水平关系 适用情况不同：管制性与再分配性；自我管制性与分配性 二、政策的执行及其主体 不同理解： 行动学派。负责政策执行的机关和人员采取各种行动以促成目标达成，即为政策实施，其重点在于采取一系列行动过程。（内容视角） 政策执行以解释、组织和实施最为重要（查尔斯琼斯） 发布、执行、拨款、贷款、补助、订立契约、收集资料、信息沟通等（爱德华） 权威性、目的性、组织性、公益性、持续性、创造性行动（霍恩、米特） 组织理论学派。认为政策能否被有效执行，组织是关键；要了解政策执行的真谛，首先要有组织知识。 （分析视角） 正式与非正式组织、组织的分工、组织的内外部运作 博弈理论学派。政策执行是一个政治上讨价还价的交易过程。政策执行的成功与否，取决于参加者的竞争策略（动态的府际关系视角） 政策执行者与政策对象间的交易达成的妥协、退让和默契 从传统静态的层级节制观点转向动态的府际关系为核心 （一）行动学派 琼斯：政策执行是将一种政策付诸实施的各种活动。 解释：将政策内容转化为人们能接受和了解的指令： 组织：设立行政机关，拟定办法和落实政策； 施用：机关提供例行服务和设备，支付经费，完成政策目标。 总之：政策执行可以说是一个系统的行动过程。但是，忽略了对行政主体的研究，忽略了广泛的社会因素的作用 （二）组织学派 任何政策都是经由一定的组织来执行的，要充分了解组织的运作。执行的主体、反映成果、反映过程与特征 组织内部的分工与整合； 组织的标准程序与变通； 组织的人力资源与文化； 组织的运作方式与环境； （三）博弈理论 巴达克《执行博弈》，政策执行过程视为game，包括竞赛者、厉害关系、资源、规则、信息沟通性质、结果的不稳定性程度等。 贡献在于：由传统的静态的层级节制观点转变为以动态的府际关系为核心 政策执行主体 行政管理系统 我国宪法规定，“国务院是国家权力机关的执行机关。” 实现分权体制的各个国家的宪法一般都规定，行政管理系统是国家执行权的行使者。 立法机关 国会通过的立法越详细，行政机构的处理权就越小。因此，在社会保障立法方面，往往以具体条款规定相关内容；而各国预算案也遵循“专款专用”原则，且规定项目不断具体化。 伴随国会委员会提交的法案一起提交的委员会报告经常包括如何实施的建议。若执行人员无视建议则可能招致政治危险。 许多高层的行政任命需要有立法机关的批准，这可能成为影响政策实施的一种筹码。 立法否决权与监督权