第五章--社会保险基金监管.ppt

目前中国社保资金投资制度的严重滞后说明中央政府起码没有承担起的两个责任：一是没有承担起为社保制度制定一个较为理性的“统账分离”投资政策的责任，另一个是没有承担起为投资制度设计一套较为理想的投资工具的责任；这样一个既不理性也不理想的投资规定十几年不变，既难以保值又难以操作，任由地方政府自行变通与解决，是社保资金违规的一个潜在风险。 与账户部分相比，统筹部分具有很强再分配的性质，属于国家担保的指数化待遇给付的基本保障制度，是第一支柱中的第一层级（账户部分是第二层级），其投资渠道和资产配置应由国家财政出面予以保证，带有强烈的“基本保证养老金”的属性；因此，任何附加强制性账户储蓄式支柱的社保制度里，实行现收现付制的统筹部分都被授权享有一套独享、稳定、统一且具有较好收益率的保值增值政策；这是国家举办现收现付统筹部分的一个不可推卸的责任，而不应仅仅为之制定一个画饼充饥的政策便了事。 账户部分的设立是为了强化个人的责任、加强个人缴费与收益之间的联系、实现社保制度财务可持续性；在某种意义上说，设立账户的目的之一就是为了使之能够进入市场投资渠道，所有的发达国家社保制度引入账户的目的几乎概莫能外，如果采取与统筹资金一样的投资策略就在相当程度上失去了设立账户的目的和意义，尤其是当其投资收益率低下得不抵通胀率的时候。 3. 立法滞后与制度缺损 上述第一和二类违规资金的制度根源分别在于统筹层次太低和投资制度不合理，而其他三类违规资金的制度根源则主要是由于立法滞后、立法层级较低、制度缺损、执法不严等原因造成的。 第一，挪用社保资金弥补支付当期缺口，是存在认识误区和执法不严的结果。在目前的制度架构下，由于几乎所有险种基金的统筹层次都在县级层次，这就为地方政府当某项险种基金头寸产生危机时带来了混用透支的方便条件，造成了支出范围容易不断扩大的一个倾向，甚至相互透支和彼此挪用，以弥补一时出现的阶段性资金缺口，正如审计结果所指出的，将养老、医疗和失业这三项基本保险基金扩大到用于“补充医保基金”等项目的资金量竟占23.39%。 而在全国水平的统筹条件下，制度抵抗风险能力较强，集合资金范围较大，社保资金的调剂方式主要呈纵向式的，单项基金内部可实行全国范围的纵向调剂，自我平衡，而较少采取横向的透支调剂，而在低水平统筹条件下，其倾向性正好相反。此外，地方官员对社保基金的认识存在偏差也是一个重要的原因，由于作为违规主体，地方政府常常将社保资金看做普通的公共资金，相互挪用与透支便被看做是理所当然的公共行为。 第二，社保资金挪用于弥补办公经费的不足，是制度缺损和预算不规范的结果。审计报告中排在第四位违规是动用社保资金用于弥补办公事业经费的不足。无论是挪用其购建办公用房，还是补充办公经费，显然都是错误的。在一个规范的市场经济和公共财政体制下，社保的行政支出费用应该纳入到制度安排之中，列入到财政安排之中，甚至应以立法的名义固定下来，保证行政办公经费的充足性、透明性和规范性，以期在行政成本与社保资金之间建立起一道“防火墙”。 虽然这类违规比例较低，仅占6.5％，但它足以说明，社保制度的行政成本还没有纳入到公共财政的视野，没有认识到明确行政费用列支预算的重要性，没有料到这是一个有可能导致社保基金产生违规挪用的原因。社会保障制度行政成本的充足性、透明性和规范性问题在中央主管部门、省级、市县级都应予遵守，它是社保制度安排不断走向成熟的一个标志。办公条件不好和业务经费不足是地方社保经办机构的一个长期困惑，是导致某些地方政府违规挪用的一个借口。挪用社保资金弥补之不足无疑是错误的，但对地方社保机构进行必要的投入，既是中央政府的义务，也是地方政府的责任；由于地方社保系统财政紧张或认识偏差等原因，许多地方社保经办机构存在着无偿使用参保单位提供办公用房和设备的现象，甚至个别地方政府将本应承担的费用转嫁到社会保险基金之中。 第三，管理水平不够高，诸多制度疏漏导致出现利益输送。一方面，管理混乱和账目不全造成损失的根本原因在于管理水平，另一方面，上述制度设计的种种不合理与不科学必然导致出现一些制度漏洞，产生利益输送，最后导致腐败和犯罪。管理混乱，账目不全，这既可能涉及到系统职工的管理水平，是个队伍建设与提高素质的问题，也可能涉及到工作态度，还可能涉及到转轨时期的制度建设问题。制度不完善，程序不规范，存在诸多漏洞，必将导致决策过程中缺乏民主化和科学化，缺乏监督与制约机制，容易滋生腐败。这类违规资金的比例虽然仅占不到5%，但其教训是深刻的。 三、提高统筹水平实施“两步走”战略 1. 提高统筹水平“两步走战略”，省级统筹现行一步 2. 实现省级统筹的可行性及其需要注意的问题 3. 逐渐改变目前社保供款征缴双重体制是提高统筹的必然要求 四、改革投资制度，实行统账资金分类投资管理 1. 统账资金