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社会治理 浅析我国城市治理中的非政府组织参与 卢金慧 (中南财经政法大学，湖北武汉430074) 摘要：随着城市化进程的加快和治理理论的兴起，非政府组织已成为城市治理的重要主体。非政府组织参与城 市治理，可以提高城市治理效率、降低城市治理成本、提高依法治市水平。但目前非政府组织参与城市治理也面临着 诸多问题，其中包括法制建设滞后、政府和非政府组织职责不清、非政府组织发展不成熟、资源动员能力弱、资金来 源匮乏、内部管理较差、考核无章可循等。充分发挥非政府组织在城市治理中的作用，必须进一步健全法律法规体 系，加快转变政府职能，理顺政府与非政府组织的关系，加强非政府组织自身建设。 关键词：城市治理；非政府组织；参与；法律法规 中图分类号：D63 文献标识码：A 非政府组织是公民为追求一定的宗旨和目标，依据有关法律法规、志愿组成的、不以营利为目的的 社会组织。20世纪90年代兴起的治理理论认为，城市治理应该是多元主体分工合作、相互协调、互为补 充的，非政府组织在城市治理结构中占有重要地位。俞可平认为， “治理”是官方的或民间的公共管理 组织，在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众需要的过程。深入研究分析非政府组织参 与城市治理的作用，及其面临的问题和对策，对于加强城市治理具有重要意义。 一、非政府组织在城市治理中的重要作用 目前，我国大部分城市治理主要依赖于政府，经常出现治理盲点和治理“失灵”等问题。非政府组 织参与城市治理具有不可替代的优势，能够在政府难以有效履行职责的方面发挥重要作用。 第一，非政府组织在城市治理中具有参政和监督作用。首先，它能够充分表达和综合社会组织及其 他利益群体的意见，是提供和传输信息的重要载体，在公众利益受到侵犯时，可以非政府组织的名义充 当大众代言人维护公众利益。其次，它在政府决策的制定和实施过程中扮演着重要角色。政府是公共决 策的主体，其决策处于整个政府信息输出的终端，此前需要了解民意，做大量的信息收集和处理工作。 而非政府组织能够代表各个团体表达不同意见，维护民众的合法权益。再次，非政府组织是监督政府行 为的重要主体，能够利用舆论的压力和社会的力量规范政府行为，遏制政府滥用职权。最后，非政府组 织的发展壮大，有利于促进和加快城市社会从“官本位”向“民本位”转变，从“官治社会”向“民治 社会”转变，增强民众参与意识，促进社会主义政治文明建设。 第二，非政府组织参与城市治理可以提高治理效率，降低治理成本。政府在城市治理中需要大笔财 政支出，花费大量的人力、物力，而且效果也不能保证是最好的。通过非政府组织的参与和协调，不但 能够节省公共财政支出，而且非政府组织以其民间性更便于号召公众参与城市治理。 第三，非政府组织参与城市治理有利于提升依法治市水平。依法治理城市，既包括依照国家宪法和有 作者简介：卢金慧(1988一)，女，湖北宜昌人，中南财经政法大学公共管理学院201l级硕士研究生。主要 研究方向：行政管理。 ·44 社会治理 关法律法规治理，也包括非政府组织和公民的自律。一方面，非政府组织可以依据法律法规表达公众利益 诉求，监督政府权力，将政府行为限定在法律法规所许可的范围内；另一方面，通过非政府组织和公民自 律，能够推动“观念法律”向“现实法律”转化，使观念上的秩序变成现实的秩序，提升依法治市水平。 二、非政府组织参与城市治理面临的问题 非政府组织参与城市治理，是我国城市发展的一个基本趋向。然而，近些年来虽然我国非政府组织 有了较大发展，但目前其在城市治理中发挥的作用却并不理想。究其原因除了民主政治制度不完善、非 政府组织发展不成熟外，还有其它诸多问题。 一是法制建设滞后。20世纪80年代末以来，我国相继出台了《社会团体登记管理条例》《基金会管 理条例》等一系列有关非政府组织的法律法规。尽管这些法律法规为非政府组织发展提供了一定的法律 依据，但目前这些法律法规只是对某类非政府组织有规范效力，还有更多的非政府组织的地位、权利、 义务及登记管理等，缺乏统一明确的法律规范和法律保护。从这个层面上说，非政府组织及其活动依然 是无法可依，在一定程度上制约着非政府组织参与城市治理。 二是政府与非政府组织职责界限不清。目前有相当一部分