论参及治理_社会自治及合作治理.pdf

年第 期 2008 6 No． 6 2008 总第 期 ( 90 ) ADMINISTRATIVE TRIBUNE General No．90 ·热点透视· 论参与治理、社会自治与合作治理 张康之 （中国人民大学公共管理学院，北京100872） 摘 要：20世纪后期，人类的社会治理模式变革进入了一个迅猛发展的时期，从80年代到今天，已经形成了三种 既有逻辑联系又有所不同的社会治理模式，它们分别是参与治理、社会自治和合作治理。参与治理是在民主行政的理想 追求中出现的，社会自治是在非政府组织以及其他社会自治力量的成长中展现出来的，而合作治理则是社会自治力量 成长的必然结果，也是对前两种社会治理模式的扬弃。合作治理是一种正在成为主流的社会治理模式。 关键词：参与治理；社会自治；合作治理 中图分类号：C912.3；D034.5 文献标志码：A 文章编号：1005 - 460X （2008）06 - 0001 - 06 公民参与政治活动的经典限定。至于国家的行政机构 一、参与治理的行动 （即我们现在所指的政府）是不被要求接纳公民的参与 随着民主行政的理想向现实的行动方案转化，参与 的，更不用说那些不具有公民资格的所谓“公众”了。可 治理的问题引起了人们越来越多的关注，在20 世纪后 见，根据人民主权原则去重复地申述“人民是一切权力 ［2］ 期的社会治理理论探讨中，对参与治理问题的思考是各 的唯一源泉”和“原始权威” ，是不能保证每一个公民 种理论共有的交汇点，即便是各种学说在理论主张和行 都能够拥有权力，更不能够设想每一个公民都可以行使 动方向上有着很大不同，但在参与治理的问题上却有着 权力。所以，在一个很长的历史时期，西方国家的政治实 惊人相似的话语表述，都会去认真地思考并提出自己的 践是按照一个逐级代表的设置进行的，而使用行政权的 参与治理方案，表现为试图从每一个角度去探讨完善参 政府却一直是不允许公众参与的，即使它在具体的事务 与治理机制的可能性。的确，在近代以来民主政制的框 上听取公众的意见，也只是一种姿态，至多也只是出于 架下，政府是作为一个集权体系出现的，政府的效率追 改善集权形象的需要。所以，密尔所说的“属于社会整个 求决定了行政权必须集中。在政治与行政二分的条件 集体”以及“对该最终的主权的行使有发言权”完全是一 下，政治是民主的，而行政则是集权的。能否把近代以来 个空头支票。特别是到了20 世纪，随着官僚制的完善， 的民主原则贯彻到行政中去，这是新公共行政运动的理 政府行政权的支配地位杜绝了公众参与，而二战后的 想，后来逐渐演化成一种民主行政的理论。虽然这一理 “行政国家”则把这一点发挥到了极致。 论在行政改革的过程中没有发生直接的影响，但作为一 鉴于此，民主行政的理念以及参与治理的行动方案 种理念，却在学术界有着广泛的影响，在很大程度上，20 无疑是对行政权的一种限制，改变了原先依靠政治部门 世纪后期以来关于参与治理的探讨，都可以看做是贯彻 来限制行政权的做法。但是，在官僚制的层级结构中，无 民主行政理念的行动。 论怎样动员或接纳公众的参与，也不能够改变权力由少 回顾早期的理论设定可以看到，密尔认为，“理想上 数人执掌和行使的现实，至多也只是赋予了权力更加温 最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配 和的面目和愿意妥协的假相，其实，权力支配过程的性 权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该 质并不会发生改变。所以，关键在于政府采用什么样的 最终的主权的行使有发言权，而且，至多是有时，被要求 体制或制度，采用了官僚制