环境管制行政的科学技术框架与决策僵局 - 国立政治大学公共行政学系.pdf

‧公共行政學報‧第五十二期 〈研究論文〉 民 106年3月 頁 81-111 國立政治大學公共行政學系 環境管制行政的科學技術框架與決策 僵局：六輕工安事件環評過程析論 * 施佳良、杜文苓 《摘要》 在傳統的環境管制決策模型裡，科學評估被視為是中立、理性客觀之 分析技術，因此不僅是環境行政程序設計之核心，往往是政策正當性來 源。然而在面對未知的環境風險時，行政機關在規則制訂、標準制訂與風 險評估等制度建構上，正面臨著行動遭受各方質疑的「正當性」 （legitimacy ）危機。這危機來自於行政決策的結構性弱點：行政決策依 賴與等待專家共識以證成決策正當性；專家因著科學不確定性與等待更多 證據論證，而給予保守的答案。本文分析認為以「被管制者所提出的資 訊」作為決策基礎的程序設計，不僅使得資訊來源及類型偏狹，同時也將 問題建構與調查，甚至詮釋權讓渡給被管制者。因此在管制政策當中，被 管制者能夠利用此一結構弱點，運用「科學不確定性」來癱瘓決策程序， 導致行政僵局的產生。 本文以 2010 年 7 月所發生的六輕工安大火事件為案例。大火事件 後，地方陸續傳出有水產養殖生物，如吳郭魚、文蛤、雛鴨等大量死亡的 農業損失情事，使六輕營運後所造成的環境影響與健康風險問題，受到社 會高度矚目。環保署因而要求台塑提出「環境影響調查報告書」進行審 投稿日期： 105 年 2月 2日；接受刊登日期： 106 年 2月 24日。 * 施佳良為國立政治大學公共行政學系博士後研究員，e-mail: ChiaLiangShih@ 。 杜文苓為國立政治大學公共行政學系教授，e-mail: wtu@.tw 。 ‧81 ‧ ‧公共行政學報‧第五十二期 民 106年3月 查，直到兩年後台塑提出因應對策，環評程序才告一段落。本文透過多重 資料來源的蒐集，包括環評專案小組會議、專家會議等相關之會議紀錄、 相關事件的剪報資料，以及相關會議的參與觀察紀錄等，進行分析闡釋相 關制度設計背後的預設與侷限。 關鍵詞[ ] ：環境影響評估、管制科學、科學不確定性、六輕、社會強健知 識 壹、前言 在傳統的環境管制決策模型裡，科學評估不僅是環境行政程序設計之核心，也 是決策正當性來源。科學評估被視為理性客觀之分析技術，這個認知前提帶來了強 大的政策說服力，也使專家／科學家在環境風險決策中扮演相當重要的角色。台灣 的環境影響評估即是一例，科學證據的產製成為決策判斷的重要依據。不過，科學 中立性並非顛撲不破的道理，一些研究指出科學與技術也有其政治性，尤其環境管 制常在時間與資訊有限壓力下做出決策，科學有效性的判斷標準因而常處於爭議之 中。從這個角度檢視台灣環評爭議，科學評估不再站在無可挑戰的中立性角色，而 有其被政治與社會力量形塑的樣貌。 近年來六輕的營運與工安事件，讓地方的環境影響與居民健康風險等爭議時有 所聞。在地方居民的生活經驗中，一些特別的感知，如聞到不明惡臭氣體、空氣中 有酸味等嗅覺經驗；農漁產的養殖生長期變長、作物品質下降等勞動經驗；甚至是 時有所聞住在附近鄰居、親友等罹患癌症而病逝的生命經驗。不過，這些經驗在官 方審查評估的程序中，似乎都還難以產生相關資料證明環境健康之負面影響與六輕 運作之關聯。在制度設計上，環評程序乃是希望透過特定領域專家，在面對開發行 為時，對於可能發生的環境問題，提出專業的評估審議，以達環境預防之決策功 能。現行環境決策程序特別重視「科學證據」的提出，而專家是相關決策程序的主 要參與角色。不過，從後見之明的角度看來，即便通過環評，環境爭議似乎仍層出 不窮，專家專業審查的角色也備受質疑。 本文在此無意挑戰專家專業意見的信度問題，而是聚焦於分析現行環境決策的 知識生產過程。這個知識生產的提問，不僅涉及到個別專家在專業意見上的貢獻，