制度供求-规制与竞争研究中心-江西财经大学.doc

对公用事业民营化趋势的制度供求分析 王自力 （江西财经大学产业组织与政府规制研究中心， 江西南昌 330013） [摘 要]对公用事业民营化趋势问题的研究尚不多见。本文采用制度供求分析框架研究影响公用事业民营化影响因素与趋势特征。宪法秩序与现存制度安排的变化为公用事业民营化提供了制度保证；巨大的财政压力迫使政府进行制度创新；国外公用事业改革为制度创新提供了知识积累；决策者利益使制度供给复杂化；技术发展增加了对公用事业民营化的需求；市场规模扩大减少了公用事业民营化的经济障碍。中国公用事业民营化趋势具有必然性、渐进性与多样性、不平衡性及一定的不稳定性等特征。 [关键词]公用事业民营化，趋势, 制度变化供给，制度变化需求 问题的提出 市政公用事业是指对包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的城市公共设施的投资建设、维护和经营。所谓公用事业民营化，就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。 公用事业民营化在我国仍然是一种新的尝试，很多问题需要我们去研究、解决。总的来说，可以把这些问题归为三大类。第一类问题是，要不要公用事业民营化？第二类问题是，如何公用事业民营化？第三类问题是，公用事业民营化会是一个什么样子，即其发展趋势如何？对于第一个问题，理论界已经进行了较多的研究。如盛洪，茅于轼等认为，在公用事业这样具有自然垄断特性的行业也可以引入市场机制，以民营替代公营具有效率优势，民营化改革会提高中国公用事业的整体水平。第二个问题是一个具体的机制设计问题，人们在这方面也进行了广泛的探讨。如张曙光，毛寿龙等认为完善政府管制制度、强化和提升政府管制水平是解决民营化负面影响的关键；周汉华认为必须解决法律规定的不完善，从法律和制度上解决民营化中的一系列实践问题。此外还有很多关于具体的民营化方式如BOT、TOT等等的具体操作问题、民营化中的融资问题等等的研究。但对于第三个问题，从现有的文献来看，系统的专门研究极为不足。事实上，理解公用事业民营化的趋势，有助于我们从总体上认识影响其发展的内在因素，把握其进程，对公用事业民营化改革的整体方案设计有很高的参考价值，具有很重要的理论与现实意义。 本文把当前的公用事业民营化理解为一种正在发生的制度安排变化或者说是一种制度创新，利用制度变化的供求分析框架，研究中国公用事业民营化的影响因素与趋势特征。 二、分析框架：制度变化的供给与需求 正像早期就技术变化所作的研究中有很多集中分析需求引致这个机制一样，制度变化方面的若干重要论著是遵循科斯的观点，认为制度是在变化所得利益超过变化所需成本时改变的。诺斯采用成本——收益分析方法和均衡分析方法，构建了制度变迁理论的基本模型：在初始制度均衡中，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起的潜在收入增加时，就会使制度变迁的收益大于成本，形成了制度的非均衡，从而发生制度变迁，形成新的均衡。换句话说，只要制度变迁的潜在收益大于成本，就会出现制度变迁的需求。在诺斯的制度变迁分析框架里，财产权、国家和意识形态是三个基本要素。国家因有暴力上的优势能规定和实施财产权；一旦统治者的私人利益超过了统治者的私人成本，调整势必作出。国家提供服务的目的是租金最大化和社会产出最大化，但两者不完全一致，其矛盾是社会不能持续增长的根源。而统治者界定清楚产权会增加交易费用，利益集团的竞争压力则会限制统治者对有效率的产权结构的选择。诺斯的分析框架中的另一主要成份是意识形态。意识形态既被看作是一种规范制度，又被看作是一种完整的世界观，由它支配、解释信念并赋予合法性。无论保持现有秩序还是推翻现有秩序，如果没有主要意识形态的向心推力，都是不可能的。诺斯认为，由制度所引起的报酬递增和信息的不完全是决定不同国家不同制度变迁轨迹的两个重要因素。一方面上述两种力量和偶然因素决定了变迁路径的多样性，另一方面，交易费用的存在也使大量非绩效的制度变迁陷入“锁定”状态而长期存在。路径依赖理论正是通过引入制度和时间维度把握了由制度和组织的连续交互作用所引起的制度变迁的动态过程。由于社会的组织就是指存在着自身利益需要的各个集团。正是这些利益集团的矛盾提供了制度变迁的动力。因此，一种社会制度之所以长期处于均衡状态或陷入非绩效的锁定状态是因为各种政治利益集团的力量处于相对均衡状态，或是因为占统治地位的集团竭力维护现有制度，并反对各种企图进行制度路径替代的其他利益集团的活动。 诺斯的制度变迁理论为我们理解制度变化提供了一个总的思路和分析框架。D.菲尼认为，制度变迁必然是由对制度变化的需求与供给两方面的因素变化而引起的。因此，要想获得对正在发生的某些制度变化趋势的预测性知识，就只能从对这些因素的详细分