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00261行政法学教案 第一编 行政法基本理论 行政法概述 行政的涵义 行政的概念与特征 行政法，简单地说是有关行政的法。因此，要阐述和研究行政法，首先要把握行政的涵义、特征、内容，也即必须首先回答什么是行政。 “行政”一词的英文是Administration ,源出于拉丁文Administrare ,就其字面而言，带有经营、管理及执行的意义，一般理解为“事务的执行”。现在人们除将其译成“行政”外，有时也译成“行政机关”、“管理”、“执行”等，但比较统一的译法是“行政”。然而，由于行政本质的多样性、多义性和复杂性，人们对“行政”的理解往往有分歧。 西方学者对行政的认识 消极说 “消极说”是指对行政的概念不作正面的阐述，而是消极地将国家权力的作用中不属于行政的部分予以去除，故又称“去除说”。这一学说以权力分立为基础分析行政，认为国家职能分为立法、行政、司法三大类，它们分别属于不同的机关，行政机关从事的行为就是行政。这即是所谓的形式意义上的行政；而实质意义上的行政则以权力和职能内容与性质为标准，认为行政是除立法、司法作用以外的其他一切作用。这一观点的主要代表是德国学者耶林纳克（Walter Jellinek ）、哈莱克(Jullias Hatschek )和日本学者美浓部达吉。耶林纳克在其《行政法》一书中指出，行政是包含立法、司法以外的一切国家作用。哈莱克在其《德国行政法教科书》中指出，行政即非司法非立法之一切作用。美浓部达吉在其《行政法撮要》中指出，行政即于法律以下的国家行为中除去司法行为部分。这一观点由于与三权分立之原则比较吻合，曾为早期资产阶级学者普遍接受。但“除外说”在其表达方式上存在很大缺陷，它未对行政概念作正面的定义，使人无法确知行政的涵义，因为它实际上未能反映出行政的实质内容。 2、积极说 由于消极说不全面完整，不能满足人们对行政的认识，因此学者们尝试正面对行政加以定义，故称为“积极说”。“积极说”有种种表述，现略举种种： 国家意志执行说 这种观点以美国学者古德诺（F.J.Goodnow）为代表，他从政治与行政关系的角度分析行政这一现象，认为“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。古德诺在其著名的《政治与行政》一书中指出：“在一切政治制度中，只有两种基本的功能，即国家意志的表现和国家意志的执行。前者谓之为政治，后者谓之为行政”。古德诺将行政的功能看作是“执行适当权力机关所宣布的法律或意志，”并认为政治是决策，科学和效率在这里只能发挥有限的作用，而行政是执行，经济和效率是其主要指标。从政治与行政之间关系的角度去分析行政的性质和作用，认为行政是执行权力机关颁布的法律或意志。这一观点在政治学、宪法学、行政法学发展上都具有积极意义，因为它已开始对国家活动进行分类，并把行政活动限于一定的范围之内，所以这一观点在第二次世界大战前曾风行一时。但是，这种观点未免带有形而上学之嫌。因为现代行政的政治性，行政与政治的密切关系仍不容忽视，同时这种观点对国家权力的划分仍不够细密。第二次世界大战后，这一观点逐渐为其他学说取代。 公共利益、公共目的说 有学者提出，“行政只能加以描述，而无法予以定义。”因此后来不少行政法学者努力从各个方面正面描述行政，如德国学者W·Jellinek 认为：所谓行政者，系指在政府之下，国家机关或其他公权力主体对于个别事件中所为创设或消除若干新事物的行为。日本著名行政法学者田中二郎认为“近代国家之行政是在法之下，受法之规制，并以现实具体积极实现国家目的为目标，所为的整体上具有统一性之继续、形成的国家活动。”学者们普遍认为：行政的最主要特征是实现公共利益、达到公共目的的国家行为。我国台湾地区行政法学者蔡志方认为：行政有四个特征：a.行政为社会之形成；b.行政以追求公益为导向；c.行政积极地针对未来而形成；d.行政法为用具体之具体措施，以规范个案或实现一定之计划。1他强调行政以公共利益为取向，实现国家之公共目的。 综合特征说 最近台湾出版的《行政法》一书（翁岳生主编）颇值得注意，该书认为：a.行政是广泛、多样、复杂且不断形成社会生活的国家作用，具有形成性与整体性；b.行政是追求利益的国家作用；c .行政是积极主动的国家作用；d .行政应受法的支配——合法性与合目的性之兼顾；e .行政的运行应注意配合及沟通；f . 行政系作具体决定的国家作用。该书还将行政分为公权力行政及私经济行政；干预行政、给付行政与计划行政；内部行政与外部行政；国家行政、地方行政与委托行政等。2 可见对行政的不断深入研究是行政法学的永恒任务，也是研究的起点与重点。 我国（大陆）学者对行政的认识 在我国，人们对行政的理解并不一致，行政一词在不同场合被赋予不同的含义。但大陆学者多援引马克思对行政本质的论述作为认识行政的基本观点，并以此为基