87号文解读及问答.doc

87号文解读及问答：对平台公司和现有参与PPP企业有何影响？ 50号文、87号文连击，大家对政府购买服务的内涵和法律边界的界定十分关心，固收市场最关注的平台企业运作融资是否会受到影响？现行的框架之下当前和未来存续的项目以及政府、平台企业和金融机构主体近些年合作关系是否会出现变化？政府购买服务与PPP之间有什么关系？ 以下为PPP资深行业专家、锦天城律师事务所合伙人刘飞大律师对87号文进行的权威解读。 · 专家解读：如何看待87号文 · 87号文定性 87号文在业内引起了比较大的反响，在解读之前，我想先开宗明义地对这个文件进行一个总体的评价。 说到这个文件，大家要首先认识到的是，文件里面并没有新的东西，也就是说这个文件里面所有的规定都是重复旧有文件，或者是重复、或者是阐明、或者是强调、或者是深化，而不是提出了一些新的东西，所以它并不是一个颠覆性的或者创设性的文件，而是以明确相关部委的管理态度以及将来的管理思路为目的的文件。这是我希望大家首先要有的认识。 这个文件的名字是《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，根据我的了解，这个文件当中的相关内容可以作为财预[2017]50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》一文的延伸。 这个文件的主要目的是制止地方政府以政府购买服务的名义违法违规举债。相信比较多的地方政府都有这么做，之前两三年这种情况非常普遍，不少金融机构都以这种形式给地方政府融资，包括投资人以这种形式给政府投资，所以财政部认识到了这种情况的严重性，然后发了这样一个文件。这个文件其实已经酝酿很久了，而不是突发的。 87号文全文解读 第一条强调了坚持政府购买服务改革的正确方向，其中有一句是比较重要的，就是政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。 第二条说到了严格按照规定范围实施政府购买服务，里面明确说了政府服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供的基本公共服务项目。同时还强调了政府购买服务应该是纳入到政府购买服务指导性目录里面的服务事项。这个原则是它强调的正面原则，真正的政府购买服务首先是一种基本的公共服务，而非工程和货物，因为政府购买主要分为购买工程、购买货物和服务，政府购买服务应该是基本服务，而非货物和工程，另外强调政府购买服务应当纳入购买服务的指导性目录里面。 第三条是在年度预算和中期规划当中据实足额安排，这是我们之前强调的，也是去年我写的一篇文章《关于制止伪政府购买服务的歪风》中反复强调的，政府购买服务应该是先有预算后有购买，首先已经在预算当中安排了这样一个支付事项，然后才能有相关的支付行为，这一点是我们需要注意的。 根据第一条和第二条，我们已经可以看到政府购买服务至少要符合基本服务、在指导性目录里面、先有预算这三个原则，这是前两条已经列明的政府购买服务的三个要素。这样的原则并不是创设性的，之前的相关政府购买服务文件当中，比如《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，之后还有《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，两个文件当中都强调了刚才我说的三个原则，只不过有些地方政府和金融机构对相关的规定并没有留意，或者是留意到了以后并没有严肃地对待。 第二条同时提到了负面清单，也是这两天业内专家解读当中用到比较多的一个词。 负面清单列举了不能够列入政府购买服务的范围，包括原材料、燃料、设备等货物作为政府购买服务，同时基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程不得作为政府购买服务，严禁建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围，这些是在上面确定的三个原则之后又重申了这样一个负面的清单。我们认为正面的约束恐怕不够，如果是希望彻底禁止这样一些乱象的话，确实是需要有负面的清单，87号文中也明确地提出了负面清单。 第三条是关于严格规范政府购买服务的预算管理。 这一条还是强调了刚才我说的先预算后采购的原则。我们可以看到这里明确提到政府购买服务要坚持先有预算后购买服务，所需资金应该在既有年度预算当中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。这一条说得非常清楚，年度预算未安排资金的不得实施政府购买服务，政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期规划预算之内。这里强调了刚才我们说的政府购买服务是先预算后购买服务的要求，其实也呼应了之前政府购买服务的期限要求。 之前关于政府购买服务的要求和文件中，都明确提到了政府购买服务原则上是不得超过三年的。为什么规定是三年？因为我们国家有一个中期财政规划，每个地方的政府都会做一个中期财政规划，这个财政规划本身期限就是三年，所以如果坚持先预算后采购的原则，那么这种采购只可能是在三年以内，因为中期财政规划本来就只有三年，顶多是已经预计到三