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人大工作探讨 加强中期财政规划监督的建议 □ 李卫民 伴随着新修改预算法的颁布实施，2015年国务 政府为实施预算管理而采取的具体管理措施、办法， 院制定下发了《关于实行中期财政规划管理的意见》 只要对政府预算收支安排及其执行会造成影响，都 （国发〔2015〕3号），要求中央及各地开始编制三年 可成为人大监督的对象。实行中期财政规划，主要 滚动财政规划。实行中期财政规划管理，是政府及 目的是“研究调整相关财政收支政策”“对未来几年 其财政等部门在深化财税体制改革中的一项重要任 财政收支进行统筹安排”，很显然，它会对提交人大 务，同时，各级人大也应相应加强对其监督。 审批的年度预算产生重大作用，一定意义上，它是编 一、中期财政规划理应纳入人大预算审查监督 制年度预算的一个重要依据，所以人大审查监督预 范畴 算不应忽视对中期财政规划的监督。 作为新一轮财税体制改革的重要内容，实行中 监督中期财政规划，也是落实预算法律性质的 期财政规划管理，有利于各级政府改进预算管理和 必然要求。经人大立法机关审批成立的预算是一种 控制，提高预算编制与执行的科学性、规范性。由 法律文件，具有法律效力，政府应当认真执行。“先有 此，人大在开展预算审查监督中，也应当加强对这一 预算，后有支出”，是预算管理的一项基本原则，政府 改革新生事物的关注与监督。 开支之前，必须取得立法机关的批准授权。“现代民 对中期财政规划进行监督，是落实“全口径预 主政治的一个特点是，政府支出必须经议会审批。” 算审查监督”的应有之义。党的十八大报告明确要 我国目前实行的中期财政规划无疑与预算息息相 求，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。 关，国务院《意见》规定，要“强化财政规划对年度预 落实全口径预算审查监督，简而言之，应当对政府预 算的约束性”“中期财政规划按照三年滚动方式编 算进行全方位、全过程的监督。就政府预算体系来 制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引 说，人大监督的范围涵盖一般公共预算、政府性基金 对应年度预算”“中期财政规划是中期预算的过渡形 预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算；就政 态”。可见，目前的中期财政规划是为了将来的中期 府收支口径来说，人大监督的范围包括本级收入、上 预算作准备，从法律性质上看，财政规划带有预算的 级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收 一些特性，即它也具有一定的法律效力，对政府收支 入，以及本级支出、对上级政府的上解支出、对下级 安排有一定的约束力。作为政府开支的直接依据， 政府的税收返还和转移支付；就政府预算管理过程 预算必须提交人大审查批准；中期财政规划虽然并 来说，人大监督的范围包括预算草案编制及审批、预 不直接成为政府开支的依据，不须人大批准（《意见》 算执行、预算调整、决算；就政府预算管理事项来说， 规定中期财政规划报同级人民政府批准），但它由于 025 万方数据 《人大研究》2017年第5期 是年度预算编制的重要基础，会对预算的安排与执 体制机制方面原因，难以在编制年度预算时一下子 行产生重大影响，所以理应接受人大的监督。 解决，因而有必要将审查监督的“视线”回溯到预算 二、对政府中期财政规划应重点监督财政收支 安排的依据即财政收支政策上，对各项收支政策的 政策的统筹性和可持续性 合理性、适应性、可操作性以及相互间的协调性等进 按照国务院《意见》的规定，各级政府的中期财 行审查，针对存在问题实事求是地提出相应的调整、 政规划由财政部门会同各部门研究编制，主要内容 修改意见。 包括：预测现行政策下财政收支、分析现行财政收支 三、对部门中期财政规划应重点监督项目的细 政策问题、制订财政收支政策改革方案、测算改革后 化和前期准备 财政收支情况。实行中期财政收支规划管理，核心