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针对旅游城市的公共服务设施均等化对策 —— 《三亚市中心城区公共服务设施体系规划》的思考 魏 维 王 飞 蒋朝晖 【摘要】公共服务设施的均等化是实现社会公平、公正，缩小城乡差距、贫富差距以及地区间不均 衡发展的重要途径。本文针对三亚旅游城市的典型特征，在城市人口规模的周期性变化、公共服务设施需 求的季节性变化等背景下，提出实现三亚城市公共服务设施的均等化对策，进而探究在人口季节性集聚、 人口数量变化幅度极大的旅游特征地区公共服务设施配置的方法。 【关键词】公共服务设施；均等化；旅游城市；人口季节性集聚 1．背景与命题 均等化的实现是城市公共服务设施的核心要义，是实现社会公平、公正，缩小城乡差距、 贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径。而城市因其主要职能、空间格局和人口构成的 不同，实现公共服务设施均等化的途径也有所区别。 三亚作为中国最有代表性的旅游城市之一，旅游业已成为三亚最重要的支柱产业，旅游 业的发展既是三亚经济增长的动力，也成为影响城市可持续发展的主要因素。经过十几年的 发展，三亚市游客数量和旅游业产值都处在爆炸性增长的过程中，旅游人口季节性变化的特 征对城市公共服务设施的供应提出很大的挑战，旅游房地产的强势发展挤占了大量公共服务 设施用地，面向本地居民的服务设施数量不足、质量落后等问题日益突出。在城市人口规模 的周期性变化、公共服务设施需求的季节性变化等背景下，如何以人口在空间布局上的特征 为突破口，满足旅游人群、候鸟人群和本地居民的不同需求，成为在人口变化幅度极大的旅 游特征地区合理配置公共服务设施的重中之重。 -1- 2．问题与症结 2.1 人口季节性变化导致对公用服务设施需求的周期性变化 随着国际旅游岛建设的提出，三亚作为全海南岛拥有最美滨海风光的城市，旅游业取得 了惊人的发展，旅游人口数量和避寒疗养的候鸟人群数量逐年骤增，且在外来人口中所占比 重较大。鉴于三亚人口构成复杂，游客季节性变化突出的特点，通过人口数量的统计与估算， 根据各种类型人群季节性停留的特点，可将三亚的人口分为三种类型。 第一类是以户籍人口和流动人口构成的本地常住人群，总计约50 万人，这类人群的增 长速度相对稳定，变化不大；第二类是候鸟人群，指一般在三亚居住半年左右的时间，以养 老、疗养为目的人群，总计约20 万人，多是集中在11 月份至次年4 月份居住在三亚；第三 类是旅游度假人群，短期停留为主，平均每日 10 万人次，以一年12 个月来统计，最低的月 份平均每日7 万人，旅游旺季的月份平均每日可达到13 万人。 三者叠加，发现三亚人口的周期性变化相当明显，最低时是约60 万人口，而最高峰则 到达了近百万人口的城市规模。显然，如果按照一般意义的公共服务设施配置考虑，我们面 临的是几乎两种完全不同规模的城市。（图1） 图1 三亚主城区人口构成示意图（图片来源：根据资料绘制） 2.2 旅游房地产的强势发展挤压公共服务设施建设 房地产业已经成为三亚经济发展的支柱产业，对地区第三产业发展的贡献巨大，2009 -2- 年房地产占三亚第三产业生产总值的40%，2010 年超过50%。三亚的这种局面显然与旅游业 的繁荣紧密相关，三亚房地产业的发展定位主要依托旅游业的发展，可以说三亚旅游业的强 势发展为三亚房地产业的发展带来了无限生机，2011 年三亚房价跃居全国城市房价排行榜 的前十位，同比涨幅全国居首，房地产业的发展为城市经济的发展做出了举足轻重的贡献。 但是，在房地产高歌猛进发展的同时，也带来诸多问题，如“候鸟”人群导致三亚住宅 “空巢”，有的居住区空置率高达 95%；本地居民在高房价的逼迫下逐步外迁至城市边缘地 区。通过对比1999 版总体规划和2008 年的现状，有两点现象很突出，一是居住用地比例增 加近20%；二是绿地比例减少30%。而公共服务设施的比例几乎没有变化。1991 年-2007 年 已批用地类型分析：可以看出，2006、2007 年三亚市在居住用地出让继续高涨的情况下， 公共设施用地的出让反而走低。自 1999 版总体规划以来确定的城市行政中心用地在 2008 年被调整为房地产开发用地；原体育中心用地也置换为旅游设施用地。这也是房地产开发对 城市公共服务设施影响的一个具体而微的案例。 三亚这几年的发