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从财政体制及土地出让制度看圈地热编者按：近年来，土地利用规划与城市规划之争愈演愈烈，城市规划被指责为“圈地运动的工具”。然而，土地资源的浪费真是由城市规划一手造成的吗?本文作者对此提出了不同看法，认为现行财政体制是地方政府随意批租土地的诱因，土地制度缺陷使地方政府随意批租土地成为可能。健全与事权相匹配的地方财税体制、加强对土地出让收入的管理、规范征地及土地批租行为等措施，才是解决圈地热的根本。 近年来，土地利用规划与城市规划之争愈演愈烈，舆论认为“城市规划造成地方圈地热”。土地资源的浪费是由城市规划一手造成的吗?否也。土地利用规划与城市规划的目的都是合理利用土地，两者之争，某种程度上是中央政府要求保护土地资源和地方政府要求城市发展用地的矛盾。地方政府也有自身的利益目标，我国现行经济环境中内、外部的体制因素给了地方政府按自己的偏好批租土地的“自由”。这种“自由”造成了中央政府与地方政府在土地经营上的“博弈”。本文试图从财政体制、土地制度等方面来分析地方政府随意批租土地的行为。 现行财政体制是地方政府随意批租土地的诱因 按照受益原则，地方公共物品的提供成本应该由该区域内使用了该物品的居民负担，地方政府通过向居民征收一系列地方税，来提供地方公共物品和劳务，包括城市基础设施建设、城市供水、供电、社会公益性设施与场所的修建、社会保障服务的提供等。理论上这是一种财政收支的局部均衡。实际上，随着1994年分税制改革的推进，地方政府的财权逐渐萎缩，地方税中除营业税外其余均为小税种，税源零散，征收难度大，收入少，增加地方税收收入的难度很大。而地方政府的事权却不断加大，城市基础设施的建设、居民生活服务设施的提供、居民收入差距的调控、社会保障制度的执行和地方经济的发展等，基本上都是依靠当地政府。这在客观上造成了地方财政财权与事权的不对称，打破了财政收支的均衡。地方财政要履行自身职能，光靠税收是不够的，必须开辟其他财源，来缓解地方预算资金的收支缺口。而分税制改革后，中央把土地出让金全部划归地方，给地方政府的财政收入留下了巨大的操作空间，也为地方政府通过大量圈占土地取得土地出让金提供了合法依据。 国务院发展研究中心不久前的一份调研报告表明，一些地方政府土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40％，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60％以上。该报告指出了地方政府出让土地的结构：30％一40％左右为基础设施、道路、学校等公共目的用地；30％～40％左右是工业用地；另外约30％是商业和住宅用地，其中有一半要建经济适用房，也就是说有15％是真正的商业用地和房地产用地。 现实是，基础设施、道路、学校等建设都需要政府投入，工业用地因“招商引资”的需要采取协议价格出让，经济适用住房建设也没有多少“盈利”的空间。相对而言，商业房地产则收益高、可以增加地方税收，且土地征售之间的价差又较大，地方政府要想通过土地出让获取收益，就只有把目光盯向商业用地和房地产开发。 据全国人大2004年《土地管理法》执法检查组的报告，“1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元，扣除成本后的纯收入约占四分之一。这些收入并未纳入本级财政预算，成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。”国土资源部统计，在2004年，全国土地出让价款就已高达5894．14亿元，作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。这足以说明，土地已经变成地方政府名副其实的“第二财政”。 土地制度的缺陷是地方政府随意批租土地的根本 现行征地制度引发土地滥用。在计划经济时期，我国依靠土地征用取得集体土地，并通过行政划拨方式安排给建设用地者无偿无限期使用。改革开放以来，我国在土地管理法制建设中基本上沿用了这种集体土地国家征收取得制度。虽然近几年中央政府和有关部门出台了一系列改革和完善土地征收制度的行政性文件和部门规章，但是，总体上来说，并没有打破集体土地国家统一征收的基本法律制度框架。也就是说，国家可以为了公共利益需要，依照法定程序将集体土地转为国有，并给被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置。但问题是，如何界定公共利益需要的范畴?究竟国家的哪些征地行为才算是公共利益需要，恐怕世界上没有哪个国家能界定清楚。于是，地方政府不论是为了房地产业的发展征地、还是为了招商引资的需要征地、为城市基础设施的建设征地，都可以将征地目的定性为公共利益需要和地方经济发展的需要。但是这种模糊的界定同时也给了地方政府随意套用公共利益征地的“权力”。城镇国有土地使用制度改革，将城镇经营性用地逐步纳入了有偿出让使用轨道，对城镇公益性用地则继续保留实行划拨使用，建立起了区分经营性用地和公益性用地的城镇土地使用制度。而