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关于推进山西省PPP工作的若干建议 省PPP领导小组： 您们好！ 我省PPP项目数量和投资额在全国的排名较去年同期均有所进步，逐渐呈现向前发展的态势。近期省出台了不少关于PPP的文件，尤其是今年3月17日省政府办公厅“关于成立山西省推进政府与社会资本合作领导小组的通告”,上述新动向表明了省政府新领导班子的重视。但PPP在省的发展目前尚处于探索阶段，加上PPP本身环节比较多，涉及专业领域比较广，在项目推进过程中，有很多问题凸显出来，亟待破解。华信政府与社会资本合作研究院(以下简称本院)就此提出如下存在主要问题和若干工作建议。 一、存在主要问题 1.1.我国尚未有PPP立法 目前有关PPP的法规多为部门和地方制定，法规层次较低，法律效力不高，且还存在国家发展改革委和财政部两个部门版本，未形成完整的法律体系。由于PPP政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定，实践中打着PPP旗号做变相融资的项目已然出现，保底承诺、回购安排、明股实债的项目屡见不鲜。再者，现在多地的PPP项目尚处于项目识别或是采购阶段，已经签约的项目也多是处于建设阶段，所遇到的法律打架或者法律不适用的问题还不是很突出，但随着PPP项目向纵深发展，尤其到了后续移交或者回购阶段，就会有更多的问题凸显出来。比如，现实操作中，涉及到工程建设内容的PPP项目首先要采取公开招标或其他招标方式选择确定社会资本方，而后再采取公开招标或其他招标方式选择确定工程建设企业，即进行两阶段招标。根据《招标投标法实施条例》第9条的规定，可以通过一次招标活动将原本需要两次招标采购的程序予以合并，即通常所说的“两招并一招”的做法，解决由具有相应建设能力的施工企业经过第一阶段招标后可以直接进行工程建设的问题。此外，在通过招投标、竞争性谈判或竞争性磋商等方式确定PPP项目实施方后，签订特许协议时是否还应该再进行招投标也没有明确。再如，PPP运作和现行的《土地管理法》等法律法规也存在不适用之处。现行法律规定，经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取，而政府在授予特许权时，无法确保特许权人一定能够获得项目所需的土地使用权。如对于铁路、轨道交通等项目，由于投资巨大、回收期限较长，投资方往往要求捆绑地上物业开发，但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业等各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地上物业开发其用地性质应为经营性用地，也应该按“招拍挂”程序取得建设用地使用权，这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地，能否综合一体化开发成省政策无法突破的问题等。 1.2.部门职责分工不清导致地方实施无所适从 目前，国家发展改革委和财政部都在积极推动PPP工作，各自先后下发了一系列PPP文件，对规范推动PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不够清晰，在出台的政策文件中还存在不一致甚至相冲突的地方，导致地方在执行时无所适从。如财政部文件明确社会资本“是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，而国家发展改革委则因其并未对什么是符合条件的国有企业做出具体规定，本着“法无禁止即许可”的原则。这一方面导致地方政府在实际操作时难以抉择，另一方面也为日后的项目运作留下隐患。再如，目前财政部和国家发展改革委均推出了示范项目，涉及多个领域，但对于示范项目的认定标准不甚相同，给地方实际操作带来困惑。省发改委和财政厅在推进PPP过程中也均建有PPP项目库，向社会推介发布PPP项目，这些项目涉及的领域大部分相同，企业和中介机构均反映分不清两部门在推进PPP工作中的分工。 1.3.社会资本对进入PPP项目信心不足 近年发改委、财政厅等都在力推PPP项目，各市也都在积极行动，但PPP项目的实际落地情况并不乐观，出现了“叫好不叫座”的现象。原因主要包括几个方面：首先，PPP项目多是公益性质较强、持续时间较长的项目，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞。同时，相较于企业的融资成本高，投资收益不具备吸引力。其次，不少地方政府将公益性项目拿出来让社会资本做PPP，有经营收益的项目自己做，也是导致社会资本方无人问津的重要原因。再者，政府与社会资本方的风险分担机制不完善。政府方主要诉求是在政府的财政支出最小的前提下，提高公共服务的质量和安全性;社会资本的主要诉求是在利用自身建设、运营经验的基础上，在尽可能短的年限内收回成本并获得合理回报。政府和企业均希望对方承担更多风险，尤其是政府方面，不少市县认为PPP就是政府少花钱或者不花钱，尽可能多地降低政府风险或财政风险，将风险转嫁给社会资本方。而PPP之所以是政府与社会资本合作，就是要让风险和收益匹配起来，这样才会有企业愿意承担风险。政企双方责权分配是