沟通中央与各省的努力民国元年行政咨询员选派及分歧.pdfVIP

莩未‘海富 2014年第3期 沟通中央与各省的努力：民国元年 行政咨询员选派及分歧 陈明 【摘要]行政咨询员是袁世凯政府在实施一系列中央集权政策受到各省抵制后，仿效前清督抚派员参与 外官改制的旧例，旨在疏通中央政府与各省都督间意见的产物。袁氏及政府对行政咨询员的态度随着时势发 生变化．终因在对行政咨询员的性质及权限的认知上中央与各都督存在较大分歧、行政咨询员的职责发挥受 到很大限制，无疾而终。这一群体的出现到不解而散，表明中央与各省间亦曾努力尝试沟通，只因民初特殊 的政情，一开始便成为中央与各省角力的延续。 [关键词]民国元年 行政咨询员 行政咨询处 [中图分类号]K258[文献标识码]A[文章编号]1000—7326(2014)03—0117—10 南北通过和议实现统一后，袁世凯继任大总统，并遵照《临时约法》规定，组建统一的临时政府， 形成临时参议院、总统府、国务院并峙的格局。同时，因为《临时约法》除规定临时参议院由各省临时 省议会选派代表组成外，未及规定中央与各省权限的划分以及省制，各省都督与总统府、国务院以及各 省省议会与都督关系微妙。 袁世凯上台伊始，不顾自己尚无实力控驭南方光复省份的事实，积极推行集权措施，触及辛亥革命 期间壮大起来的各省都督利益。同时，袁又通过频频更换总理，加强对内阁的控制，政府与临时参议院 关系趋于紧张。列强也在等待袁政府加强对各省的控制，确信政局已完全被其掌握才予以正式承认。面 对内外两面的压力，为了打破僵局，袁世凯援引前清督抚派员参与外官改制之例，通令各都督派员赴京 参与中央内政、军政、财政决策。与此同时，政体构建方案尚在酝酿，古今、中外各种学说、宗旨均有 不同市场与受众，包括革命党人在内，对于新政体的形式均未有成熟且形成共识的方案。在新制尚未形 成定谳，需要集思广益、征求各方意见时，各种政治力量均希望确立对其有利的主张。对于各省都督而 言，南京临时政府成立前后的各省都督府代表，正可为其提供更多机会。在中央政府与各省都督共同要 求下，各省选派代表赴京。1912年9月，政府正式将其定名为“行政咨询员”。由于袁世凯政府与各省 都督各怀不同目的，在代表权限的问题上主张分歧，此举最终未能改变民初纷乱政局。 以往研究主要强调袁世凯及政府与各省都督，尤其是同盟会籍都督间的对立。本文通过考察行政咨 询员，①意在说明，当时中央与各省在斗争的同时，彼此间也曾努力调和与沟通。 一、缘起 作者简介 陈明，南京大学中国史博士后流动站研究人员(江苏南京，210093)。 (D在-3时，“行政咨询员”又被称为“各省都督代表”。日本学者曾田5-郎曾略提及这群人物，见《立宪国家中国 一117— 众所周知，中华民国是由独立各省都督府派遣代表，经过协议组建而成的。这些代表在临时政府成 立后，一度代行临时参议院议员职权，继续影响南京临时政府的重大决策。南北统一后，在各省临时省 议会力争下，临时参议员改由临时省议会选举。至参议院北迁后，由各省都督府派员暂代参议员已不及 总数的2／10。川同时，虽然在辛亥革命期问，各省都督府取得对外代表全省的资格．各省临时省议会也 在士绅的努力下，由准立法机构一变而为代表全省民意的立法机关，但由于各省官制尚未统一，各省都 督与省议会关系十分微妙，在各省临时省议会纷纷选派代表赴京组织临时参议院的同时，却很难让都督 将这些选举产生的参议员视为都督府代表，与中央政府接洽。如何沟通各省都督府与中央政府间的意 见，随之凸显出来。这一探索在北京临时政府建立不久即已开始。1912年4月20日，东三省都督赵尔 巽因东北夹处日、俄两强间，局势紧张，仿前清资政院特派员饲，派潘鸿宾、傅疆顾问员，赴北京陈述 意见。f2】此举遭到奉天临时省议会反对，认为民国已建，“奉省政见如何，自宜公诸舆论，非一二顾问员 所能代表”，而且此举未得中央命令，“今置自东省，尤与各省参差”，电请袁世凯下令取消。袁氏虽电 令顾问暂留，赵氏却深为气愤，直称“参议员不咨询，能禁大总统及政府亦不咨询”。同 中央政府在推行集权措施受到各省掣肘后，亦感到有必要考虑各省意见。在山东、河南、直隶等省 因发生都督选任问题，出现直接用民间团体、个人的名义迭电政府各部院，就用人