陕西洛川县旧县镇基本卫生服务统筹试点研究报 告.pdf

陕西省洛川县旧县镇基本卫生服务统筹试点研究报 告 中国社会科学院社会政策研究中心洛川试点项目课题组 杨团 毕天云执笔 洛川县旧县镇基本卫生服务统筹试点项目，是在洛川县政府、县 卫生局和旧县镇政府的同意和支持下，在英国国际发展部（DFID）和 爱德基金会的资助下，由中国社会科学院社会政策研究中心课题组策 划、组织与操作的一个农村卫生政策的社会政策试验。第一期项目自 2004 年4 月1 日至2006 年4 月1 日。项目于2004 年3 月7 日正式 启动，4 月1 日开始为农民提供基本卫生服务，至今已经一年半。 一、项目概况 （一）项目内涵 “基本卫生服务统筹”简称“小统筹”，以区别于新型合作医疗 试点中以大病保险为主的“大统筹”。其基本内涵是：以农村乡镇社 区为统筹单位，建立村、镇农民医疗合作组织，组织农民以户为单位 自愿缴费（目前人均每年10 元）建立基本卫生服务统筹基金，镇农 医合代表全体社员集体签约购买镇卫生院下设的社区卫生服务站提 供的基本卫生服务，并对社区卫生服务站的服务进行监督。 “基本卫生服务统筹”包括四个基本要点： 1.统筹单位以乡镇社区为地域界限。既区别于传统合作医疗一般 以村为统筹单位，也区别于新型合作医疗以县为统筹单位。 2.筹资方式为互助统筹。既区别于自愿购买的商业医疗保险，也 区别于强制性的社会医疗保险。 3.服务购买和支付方式为农民自治组织集体购买和按人头总额 预付。既区别于分散的个人购买，也区别于行政性的政府埋单。 4.组织化的集体监督。传统合作医疗和新型合作医疗中都没有 “用者监督”的机制，“小统筹”中建立了农民医疗合作组织对“生 产者”（社区卫生服务站）的集体监督机制。 （二）项目目的 目前，中国农村地区的基本卫生服务为市场主导，政府提供的公 共卫生服务不充分，预防保健服务更少；乡镇卫生院以“经济效益为 中心”，“以药养医”越演越烈；乡村医生开办的个体诊所商品化程度 较高，类似企业生产的“私人产品”。传统的合作医疗多数采取减免 医疗服务费或按比例报销的办法，但是没有从根本上解决和满足农民 的基本卫生服务需求，并缺乏可持续发展的机制。2003 年开始实施 的新型合作医疗试点以大病为主，在一定程度上解决了少数人“因病 致贫”和“因病返贫”的问题；但新型合作医疗试点重视“上层”（大 病）轻视“底层”（预防保健和小病），忽略了农村居民同样需要的基 本卫生服务。历史的经验教训和现实的实践表明，发展农村卫生事业 离不开“钱”，但是，只有“钱”并不能解决所有问题，或者说仅仅 在“钱”上做文章是远远不够的，必须积极探索适合我国农村乡镇社 区基本卫生服务事业发展的新道路和新模式，为政府调整和制定符合 我国农村实际的公共卫生政策提供具有试验基础和实证依据的新思 路。 洛川县旧县镇的基本卫生服务统筹试点正是在上述社会背景之 下提出的，其目的是：探索适合我国农村乡镇社区基本卫生服务的体 制、机制和机构模式以及以较小的资源代价可持续地增进农民健康水 平的宏观卫生政策。 （三）项目目标 1.健全农村乡镇社区基本卫生服务的供给网络：社区服务中心与 服务站 20 世纪80 年代以来，我国农村地区基本卫生服务的供给网络在 “市场化”的过程中没有得到应有的强化。部分乡镇卫生院在“效率 优先”的原则下被“民营化”（实际是私营化），部分保留“公家”身 份的乡镇卫生院自觉或被迫选择“以药养医”的道路，挂着“村卫生 室”牌子的个体诊所追求经济效益的最大化，兼职的乡村医生日益成 为“生意人”。因此，农村地区现有的卫生服务网络难以满足农村居 民基本的卫生服务和医疗需求，必须重建农村乡镇社区基本卫生服务 的供给网络。 2.建立农村乡镇社区基本卫生服务的监督组织：农民医疗合作社 组织 无论是在传统合作医疗时期还是在新型合作医疗试点中，我国农 村地区卫生服务的供求双方历来就处于不平等的地位，一直是供给方 （卫生服务机构）主导和决定需求方（使用者农民），农民难以对卫 生服务机构的服务态度、服务质量和服务价格形成有效和有力的集体 监督和制约，农民基本处于“失语”状态，只能“逆来顺受”。造成 这种状况的重要原因是农民组织化程度低下或者根本就没有组织化 的力量，以分散的农民个体