014、旧城区控规动态维护的探索及实践——以淄博市老城区控规维护为例.pdf

旧城区控规动态维护的探索与实践 ——以淄博市老城区控规维护为例 尹训熙 摘要:控制性详细规划以下是以城市总体规划或分区规划为依据，对一定时期内城市局部地区的土地利 用、空间环境和各项建设用地所作的具体安排，是城市规划管理最直接、最主要的依据。随着经济的快速 发展，控规的一成不变让其丧失了指导城市的建设的作用。我们需要不断对之前制定的控规进行修改、深 化和完善，以适应快速城镇化进程中城市建设遇到的各种不确定因素。旧城区经过长期的集中发展，其空 间形态非常复杂，不仅用地权属多，用地混乱、零散，而且住宅严重老化，居住环境较差。一系列的问题 让老城更新改造过程加快，随之而来也出现了许多问题和矛盾。控规动态维护是对控规的动态化管理。根 据城市实际的变化及规划管理的需要，及时更新相关数据和资料，定期对规划进行评估并对控规中不符合 实际的内容进行修正和完善。我们针对控规动态维护的面临的困境，提出控规维护的具体措施，建立科学 的动态维护机制。 关键词:控规动态维护 困境 探索 维护机制 1、引言 控制性详细规划以下（简称“控规”）是以城市总体规划或分区规划为依据，对一定时 期内城市局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地所作的具体安排，是城市规划管理 最直接、最主要的依据。控规自上个世纪80 年代在我国开始试行，90 年代初建设部正式决 定编制，在这20 多年时间里我们对控规的编制方法进行了广泛的尝试和探索。目前控规的 编制在技术上已经形成了比较完善的编制及审批办法，但在实践中依然会产生种种问题。例 如：有些地区控制深度不够，而有些地区控制内容过于严格，造成规划在实施过程中不够科 学合理。 2、控规为什么要进行动态维护 2.1 动态维护的产生背景 控规是城市规划实施管理最直接、最主要的依据，是国有土地使用权出让、开发和建设 管理的法定前置条件。2008 年1 月1 日颁布实施的《城乡规划法》强化了控规的法定地位， 对于控规的编著、审批、修改程序及其在规划管理中的地位作出了明确规定。2011 年开始 实行的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中，控规被明确作为规划行政许可和实施 管理的依据并规定了严格的修改程序。 美国政治学家Wildavsky 提出来一个一个看似“自相矛盾”的方法论：规划是控制未来 的行动，而由于不确定性的影响，未来是不可控的，这就导致规划从内在逻辑上是失败的。 规划的不确定性、规划编制人员认识的局限性以及规划公开和公众参与不够广泛等存在客观 问题，都或多或少影响着所编制控规的科学性和合理性。经济和社会的快速发展、房地产开 发追求利润的最大化以及历史遗留问题等让城市建设面临许多不确定因素，造成在控规的管 理和实施中，遇到局部地块具体控制要素调整的变动诉求在所难免。 2.2 动态维护的目的 当前我国社会经济的快速发展，控规的一成不变让其丧失了指导城市的建设的作用。我 们需要不断对之前制定的控规进行修改、深化和完善，以适应快速城镇化进程中城市建设遇 到的各种不确定因素。 控规是城市规划面向实施的最直接依据，具有公共政策属性，其面对的对象包括政府、 开发商、公众等相关利益集团，具有复杂性和多变性的特征。各利益集团寻求利益的最大化， 就需要控规进行权益平衡，这个过程也决定了控规的动态性，需要对其进行动态评估与维护。 控规动态维护是对控规的动态化管理。根据城市实际的变化及规划管理的需要，及时更 新相关数据和资料，定期对规划进行评估并对控规中不符合实际的内容进行修正和完善。 2.3 动态维护的触发机制 控规动态维护不涉及原有控规的功能定位、规划结构和控制原则，不影响控规对整体控 制的意图。以下情形可以对控规进行维护： （1） 上位规划和其他相关规划已经调整，需要对控规内容进行维护； （2） 城市产业发展的调整及城市功能空间布局的优化，要求控规针对特定的经济环境和 有关政策对控规内容进行调整，使规划中制定的控制要素更加科学合理，贴近实际， 最终形成效益最优化； （3） 土地开发建设需要和具体的实施情况变化，需要对具体地块的控制内容和控制强度 进行局部维护。 控规动态维护在维护过程中必须符合控规强制性内容，必须符合基础设施及公服设施的 服务规模和服务水平的要求；局部地块开发条件的更改不得影响相邻用地的开发建设；不得 侵犯其他利益相关人的权益。 3、淄博老城区控规维护探