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　　PPP保障机制的完善与发展探析 北京师范大学 徐文姗 一、PPP模式定义和在我国的发展 受公共物品非竞争性和非排他性特点的影响，公共产品对私人企业的吸引力不足，基于此，公共基础设施的建设主要由政府提供，但这种由政府单一提供的方式很容易形成行业的自然垄断，进而会影响分配效率和生产效率。为了治理自然垄断，一种新的制度安排—PPP模式应运而生。 所谓PPP模式，即Public-Private-Partnership，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式将政府提供和私人提供的优点结合起来，有效避免了两者分立的缺点。在这种模式下，政府能够以相应的政策提供较强的政策支持系统，而私人企业的优势在于资金比较充裕，同时具备先进科学的管理经验和模式，具有较强的创新性和灵活性来适应市场变化，这种模式有效避免了政府方面缺乏足够的资金，管理模式相对保守陈旧，缺乏效率以及私人企业承担风险的能力有限的弊端，使PPP成为当下各国热捧的一种融资模式。 早在20世纪80年代，我国就开始了对公私合作模式的探索，这种在公共服务提供中引入竞争机制的模式在一定程度上提高了公共服务的水平；2005年，随着有关鼓励非公有制经济发展文件的实施，PPP逐渐进入公众视野；十八届三中全会关于政府购买服务及公共服务市场化的讨论进一步为PPP的发展打开了空间；2014年国家发改委启动了PPP立法工作，4月21日国务院召开常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，进一步开放在基础设施和公用事业五大领域上的特许经营，这在一定程度上从政策层面对政府和社会资本的合作提供了指导。 自去年政府力推PPP模式以来，各地政府推出了总额不菲的PPP项目，但是真正签约的却远不尽如人意。为什么政府项目向社会资本伸出橄榄枝却变成了“烫手的山芋”，应者寥寥呢？信用缺失、规则缺失造成的历史失败是目前动摇社会资本投入的根本原因。 二、我国基建领域PPP项目存在的问题及原因分析 （一）法律体系尚不完备 PPP模式是国际上比较通行的建设基础设施方式之一，随着我国金融投资领域和建筑市场的进一步开放，必然有更多的国内外企业以PPP模式参与到中国的基础设施建设中，越来越多的国际和国内合作谈判要求我们在遵守国际惯例的基础上形成我国关于PPP操作实施的法律体系。但是，我国目前关于PPP的立法现状是：PPP的相关政策法规散见于各主管部委和地方规章当中，缺乏全局性和系统性，甚至还出现相互抵牾矛盾的情况。财政部理应是落实公私合营模式的第一责任人，但是根据历史沿革，国家发改委却成了推动PPP模式发展的主要责任人。可见部委之间的行政权力划分不明为法律法规的完善带来了诸多难题。 2014年4月份国务院召开常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，国家发改委启动了PPP模式的立法工作，并于5月份公布了《关于发布首批基础设施等领域关于社会投资项目的通知》，财政部于9月份发布了《关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，但是国家对于市政公用事业PPP模式规范尚未上升到法律、行政法规的高度，我国在PPP项目发展中的立法滞后问题表现特别突出。由此，建立“基础设施特许经营立法性文件+政策指导+实施细则”模式的PPP法律法规制度体系是弥补我国目前PPP领域法律不足的当务之急。 （二）投融资体制亟需改革 PPP最大的特点和优点是能够对社会资源进行有效整合。目前，我国基础设施项目在境内融资的主要渠道是银行贷款和上市筹资，融资渠道窄、成本高，这对于PPP项目融资而言是极为不利的；同时，PPP项目对金融环境的变化较为敏感，遭遇金融危机会出现投资规模震荡下行的趋势；此外，由于私营资本发展的某些政策限制，使得私营企业参与的PPP项目很难使用条件优惠的政策性银行贷款和外国政府贷款。地方由于财力有限、债务压力较大，无力负担大型项目，很难寻找到合适的融资渠道，社会资本讲求安全稳定的回报，有动力发挥其在资源整合经营方面的优势，PPP实施的初衷就是为了多渠道吸纳社会资本以助推公共基础设施的建设和运营。但是，仅仅依靠银行贷款和上市筹资仍然限制了社会资本的融资渠道，这种高成本的融资方式使私人企业没有足够的热情和动力投资于PPP项目建设，这就使PPP项目的实施初衷大打折扣。 为了进一步吸纳民间资本参与基础设施建设，缓解政府方面的财政压力，首先要放宽对国家政策性银行贷款和外国政府贷款的使用限制；同时要允许保险基金、社保基金、住房