“三农”问题困扰下的中国乡村治理-第1.docVIP

　　“三农”问题困扰下的中国乡村治理|第1 　 　　一、村民自治、地方权威与利益共同体 　　自80年代人民公社解体以来，中国乡村治理基本上实行了乡级基层政府加村级自治和民主选举的治理模式。一种长期流行的观点认为，乡村自治和基层民主选举推动了乡村民主化的进程，并对中国政治民主化和农村政治稳定有着积极的影响。最近有学者仍然认为，由于宪法和法律有关村民自治的制度安排，国家的行政权力被限制在乡镇一级政府，村民委员会授权主体由乡镇政府转向村级社区的选民，这意味着以“命令—服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式开始瓦解，国家在农村的行动方式开始法制化、契约化和政策化。因此，村民委员会实际上扮演了农村社会“自组织”的角色，成为农村社会与国家谈判的代理人，从而降低了农村社会与国家的交易成本，自然也增加了农村的政治稳定。 　　然而，关于村民自治是否改变了农村治理模式的问题一直存在着争论。争论的焦点一度围绕农民的政治素质和国家干预的问题。一种观点认为由于村民和政府对于民主政治的知识极其缺乏，以及政府对自治和基层选举的普遍干预，“乡村民主政治的发展在相当长的时期内将是很不规范的，就眼下而言，对大部分落后乡村的民主自治制度不能估计过高。”另有学者则通过自治组织产生的内生性和外生性原因的比较，认为现在的乡村自治组织及主要的自治规则以及包括直接选举制在内的一套民主制度，基本起源于国家力量的示范和引导，而不是单纯的自主发展的结果，本身并不一定能单独标示乡村的自治性和自治程度，村民自治仍是国家力量推动的结果。因此，基于乡政府对村级组织的控制力和党支部凌驾于村委会之上的实际事实，“国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式——至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。”也有学者对村民自治形成中的政府的干预持较为积极的观点。如徐勇在对四川达川市村民自治示范活动的调查中，发现市政府在村民自治建构中扮演了非常重要的角色，发挥了启动、动员、引导、推动和规范等五大功能，并取得很好的效果。因此，他认为不要根据一般经验和传统理论来评价中国的基层民主进程，中国的民主化进程得以在经济社会发展较为落后的农村取得出乎意料的成就，与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。不过，当涉及到村民自治和基层民主对中国政治发展前景影响的时候，多数学者则持审慎的态度展望。村民自治在一定程度上改变了过去国家政治行政权力对农村的超强控制，随着村民自治实践的日益推广和规范，农村社会各种力量也将重新调整，村民自治组织、宗族组织以及党组织都将面临组织功能的转换。但是，直接选举的层级向上提升到乡镇的实践仍然有许多的制约和阻力。那种期望在县、省以及全国范围内进行直接选举的愿望恐怕是过于超前，这种可能性至少被认为还需要一段相当长的时间。 　　如果仅从乡村民主发展的一般性理念为取向来审视中国乡村自治和民主选举的问题容易流于观点之争，那么，从乡村政治权威的建构以及与本土社会利益之间的关系入手来考察问题，也许更具有理论分析上的意义。当我们谈论村民自治的时候，其本源的议题所涉及的是在国家政治体系中乡村地方社会在一定范围区域内实行一定程度的自主决策和自我管理的权利。这种权利的体现实际上涉及到两个彼此相关的基本问题，即乡村地方自治体在与国家权威的关系中如何划分自主权以维护自治体内部共同利益，以及自治体政治权威以什么方式产生与运行。 　　村民自治在乡村共同利益保护方面一直起着重要的作用。在传统社会，地方利益保护主要通过建立在地方权威和习惯法基础上的地方利益共同体来实现。地方权威的建构主要与内部共同利益相关联，而与国家政权的官府权威相分离。在中国进入现代化过程之后，传统社会的利益共同体开始受到国家行政权力的侵蚀，出现了费孝通所说的“单轨政治”的格局。地方权威呈现出“官僚化”的趋势，与地方社会的共同利益的关联性逐渐下降。中华人民共和国成立之后，地方政权的重建将地方权威完全纳入国家行政权威体系。国家对乡村社会的渗透加剧，国家通过强有力的动员体制将中央的一系列农村社会改造运动推行到乡村的各个角落。随着权威授权的改变以及权威与利益共同体的彻底分离，传统意义上的地方权威不复存在。尤其是在1958年农村实行人民公社化以后，行政权威对乡村社会的渗透发展到极点。公社作为一种新型的基层政权组织形式，将几乎所有的生产、经营、居住和迁徙的活动都集中在国家行政权威手中。在“政社合一”、“三级所有，队为基础”社会生产组织格局下，人民公社将国家行政权威内部实行的行政控制体制推延到乡村生活的所有领域，使乡村活动的一切内容政治化并受到行政权威的约束。地方权威实际上成为国家行政权威的代理人并服务于国家发展目标，其地方利益保护者的职能在“先国家、后集体、再个人”的利益分配规则的强约束下退居到十分狭窄的范围