第二章 现代公共预算理论.ppt

第二章 现代公共预算理论 通过本章教学，要求学生系统掌握现代公共预算理论流派的基本观点，并能够进行比较分析。综合现代公共预算的理论发展，深入理解公共预算政策适用性及其预算决策的机理。 本章重点在于把握公共预算各理论流派的基本内容及评价，难点是掌握公共预算政策及决策的基本内容和具体运用。 第一节 公共预算理论流派 一、公共预算的不同理解 （一）费用论观点 费用论也称为成本论，持该观点的学者认为公共预算是实现公共服务的一种成本或投入，即公共服务费用。 费用论认为财政的任务是筹措和管理公共资金，但并不应当是公共资金的分配者，分配公共资金的权利应归属于政府。 由于费用论强调的是财政的投入和保障作用，因此人们又将它称为“投入预算”。 (二)报酬论观点 报酬论也称购买论，这一理论以社会存在着公共部门和私人部门，二者之间发生着商品和劳务交换，即商品货币关系为其基本前提的。 该理论的基本论点： 一是税收是私人部门向政府购买公共品的价格； 二是公共预算是政府购买各项具体公共产品的价格 公共预算的分配必须考虑以下三个问题： 一是政府要购买哪些公共产品； 二是政府出什么价钱来购买； 三是社会能从这些公共产品的消费中获得多大的利益。 报酬论强调的是公共预算的产出而不是投入，因而我们又将这种公共预算称为“效率预算”。 二、公共预算理论的各个流派 (一）均衡预算理论 所谓均衡预算理论，即是主张无赤字、收支平衡预算的理论。 其理论基础是古典经济学所一再强调的市场经济原则，认为资本主义经济具有自律机制，通过市场竞争可达到资源最佳配置，反对任何形式的政府干预。 （二）功能预算理论 功能预算理论的核心是相机抉择，它是典型的凯恩斯主义产物。 凯恩斯主义者认为，财政预算不在于只追求政府的财政收支平衡，而是在于追求没有通货膨胀的充分就业。 为了实现这个目标，预算可以是盈余的，也可以是赤字的。 （三）高度就业预算理论 所谓高度就业预算理论，其核心是政府指出应该保持在充分就业条件下所能达到的净收入水平，即使在经济萧条、税收收入水平较低时，政府支出也不必等于该年度收入，而是可等于预计的充分就业时所达到的税收水平。 第二节公共预算政策与公共预算决策 一、公共预算政策类型及其应用 （一）年度平衡预算政策及其应用 1.年度平衡预算政策主张 他们主张政府部门的预算收支应该每一年度都维持平衡；应当根据政府收入能力来安排政府的公共支出计划，不能发生赤字。 政府年度预算应当保持平衡的理由： 一是政府通过发行国债从非政府部门取得资金，会造成非政府部门用于投资方面的资金发生短缺，从而阻碍了非政府部门的发展。 二是政府实施赤字财政将使公共部门可利用的资源相对增加，国家为偿还国债的本金与利息，一般需发行新债偿付旧债，这会使国家债务累积额增加，进而引发通货膨胀和导致财政破产。 2.年度平衡预算政策分化 该观点认为在市场价格机制作用下，为实现经济稳定和经济增长目标，政府部门可以运用预算收支政策对经济运行加以调节。这其中最具有代表性的是经济学家凯恩斯。他提出通过减轻税负，鼓励储蓄增加公共支出以弥补社会有效需求的不足，发行建设国债融通资金用于政府的投资计划，来挽救经济的萧条。 3.年度平衡预算政策应用 年度预算平衡政策在实施过程中可能产生以下效果： 一方面，在以市场为导向决定资源配置的经济社会里，难道预算平衡政策具有控制政府超额支出、提高经济资源使用效率，防止公共部门过度扩张而造成社会发展不均衡的作用。 另一方面，由于政治经济制度的限制，现代国家的政府要完全奉行年度预算平衡政策是十分困难的。 （二）功能预算政策及其应用 1.功能预算政策主张 功能预算原则的倡导者如汉森，主张公共预算不必年年都维持平衡，预算收支只是政府实行政策目标的特殊根工具。为此我们把功能预算政策概括为当政府制定经济政策时，主要包括确定公共支出、税收收入、国债的发行与偿还，调节货币供应量等方面，政府首先应着重考核该项政策对宏观经济活动所可能产生的影响，不宜拘泥于以年度预算平衡的观点来评估财政措施的优劣。 功能预算政策包含的内容有以下三个方面： 一是政府的预算应以达到充分就业和价格稳定为目标，不必强求年度收支的平衡。 二是只有在需要减少非政府部门货币使用量，以及需要增加其对政府国债的持有量时，政府才应当发行国债。 三是政府的公共支出大于税收收入时，如果这一差额不能用发行国债来弥补，则主张政府向中央银行借款或采取增加货币发行方式来进行抵充。 （三）周期平衡预算政策主张与应用 1.周期平衡预算政策主张 周期平衡预算政策也称为循环平衡预算政策。这一预算政策主张预算收支的平衡，应以整个经济周期为依据，无须强求每一格财政年度预算收支的平衡，也就是说只要求政府的税收收入与政府的公共支出在一个经济周期内的平衡。 2.周期平衡预算政策应用 第一，以一