自然保护区“林改”赋权还利于民之基本政策思路 - Rights and.PDF

自然保护区“林改”赋权 还利于民之基本政策思路 ——结合广东省情及实践探索 报 告 人：王 权 典 华南农业大学法学教授 农村法治与社会发展研究中心主任 广东农村政策研究中心特约研究员 主 要 内 容  一、自然保护区 “林改”议题之提出  二、自然保护区 “林改”的现实障碍 即主要制约因素分析  三、自然保护区 “林改”政策创设之 法治理念  四、自然保护区“林改”基本政策思 路及可行方案 内容提要  在生态保护优先的现代林业发展和当前集体林权制度改革 实践背景下，必需强化自然保护区规范建设管理，在加强 森林资源保护及可持续利用的同时，确保社区农民生计， 适时启动并稳妥推进保护区林权制度改革。鉴于自然保护 区集体林的特殊性，对集体山林的政策调整是制约改革发 展和稳定的最大现实难题，其 “林改”的关键在于——依 法明晰集体林权属关系，缓解利用管护的利益冲突，切实 做好保护区集体林权的依法保障并完善其管护机制，构建 合理的政策框架。在明晰权属的前提下，通过利益关系调 整，让林权所有者直接享受到补偿，充分保障权利人的利 益，真正做到还利还权给所有者和经营者。结合广东 “林 改”方针及自然保护区示范省建设，探讨自然保护区 “林 改”基本政策思路，重在研究创设法治理念下集体山林政 策调整之配套制度与措施。 一、自然保护区 “林改”议题之提 出  “林改”的根本目标是：在坚持林地集体所 有制不变的前提下，确立经营主体，明晰 林地使用权和林木所有权，放活经营权， 落实处置权，建立起 “产权清晰、经营主 体到位、责权划分明确、利用保障严格， 流转规范顺畅、监管服务有效”的现代林 业管理体制、产权制度和经营机制。 “林 改”涉及现代林业发展与生态建设重大利 益关系的调整，必然影响到自然保护区的 建设管理。 自然保护区集体林权改革基本政策依据  国务院 《意见》指出：自然保护区、森林公园、风景名胜 区等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系， 依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。这 表明自然保护区管护的集体山林也要明晰权属关系，依法 维护经营管理区的稳定和保障林权权利人的合法利益—— 成为解决自然保护区集体林问题的基本政策依据。广东 《关于推进集体林权制度改革的意见》 （粤发〔2008 〕14 号）及 《转发省林业局关于广东省全面推进集体林权制度 改革工作方案的通知》 （粤府办〔2010 〕25号），结合其 省情主张：自然保护区内集体林地列入本次集体林权制度 改革范畴，采取均股均利形式明晰产权。经政府区划界定 为生态公益林和已划入自然保护区的集体山林，维持其经 营主体不变。珠三角和有条件的地区可通过法定方式将自 然保护区和界定为生态公益林的集体林地逐步收归国有。 广东自然保护区建设发展省情  广东是自然保护区建设示范省，其林业系统已建成58个国 家级和省级自然保护区、200余个市、县级自然保护区， 保护区总面积已占全省国土面积的6%，形成了类型多样、 布局合理、功能较完善的保护区网络体系。林业系统260 多个自然保护区大多处在集体林地上——广东林业系统5 个国家级53个省级自然保护区集体林情况的调查表明，其 集体林比例相当大，大多数保护区中集体林面积占其总面 积62.53%，计4897642.4亩。 自然保护区集体山林问题日益 凸显——协调保护和开发的矛盾关系，构建一种相对和谐 的人地关系，促进社会经济发展和落实社区共管机制；自 然保护区的林权关系也要明晰，其利用管护中的矛盾冲突 更要设法得到缓解。 自然保护区“林改”之必然逻辑  包含大量集体林地决定了保护区管理必然受到社 会复杂因素的制约，其土地利用管理更潜伏着难 以避免的矛盾冲突。如何对保护区集体林地进行 有效管护并协调相关的利益关系，已成为自然保