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城市房屋拆迁 中的法律 问题研究 — 以上海旧区改造实践为例 刘 平等 内容摘要：从解放初期开始，上海市政府就非常重视旧区改造，已经成为政府工作的一项重 要内容。旧区改造的对象主要是危旧房屋集中的区域，包含两个核心层次：一是 “危旧”，二是 “集中”。旧区改造以区域性为基础，更能实现改造 目的，也更具操作性。我国现阶段，新制订 的条例应明确旧区改造属于公“共利益”，但是需要有比较严格的限制条件。要实行征收的旧 区改造项 目，必须经过市相关部门的认定，并制订规划。上海逐渐探索形成的“二次征询”机 制，可以将征收与补偿过程更加公开、透明地展示给旧改居民。旧区改造制度设计的核心，应 是全过程的信息公开和公众参与。 关键词：旧区改造；公共利益；征收；二次征询 2011年1月19日《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称 《征收补偿条例》）经国务院第 141次常务会议通过。征《收与补偿条例》第8条对适用国有土地上征收房屋的公共利益范围，采用列 举方式作了明确和细化，具体内容中除了包括公认传统意义上的国防和外交需要，由政府组织实施 的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，由政府组织实施的科学、教育、文化、卫生、体育、环境和 资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要等内容外，还将政府组织实施 的保障性安居工程建设的需要、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施 落后等地段进行旧城区改建的需要纳入了公共利益的范围之中。 而其中“危旧住房改造”是否属于公共利益并适用征收程序，一直受到社会各界的广泛关注和讨 论。本文将针对旧区改造或者说旧城区改建内容，结合上海旧区改造实践，对其中有关法律问题进行 深入分析和探讨。 一、上海市旧区改造实践的回顾与总结 通常来说，旧区改造主要是指城市建成区域内由于历史、自然或者人为因素造成城市建筑空间、 环境、设施等功能缺失、缺陷其至恶化，讲而讲行更新的活动。从笔者查阅的相关法律文件看，旧区改 *刘平等均系上海市行政法制研究所研究人员。 本报告由上海市行政法制研究所成立的课题组完成。课题组负责人：刘平。执笔人：李萍、王松林、王天品。 造概念在城乡建设部和各地规范性文件中的表现形式可谓多种多样，有旧住宅整治改造{1}危旧住宅 区改造 棚（户区）{2}旧城改造{3}旧区改建{4}旧城拆迁改造，{5}危旧房改造{6}等等提法。但无论表述 是界定在区域概念上，还是落脚于危旧房屋上，区域性的特征均突出地体现于其中。“旧区改造”{7}的 概念频繁出现在上海市的政策性文件中，主要从20世纪90年代开始。这一概念用于归纳上海利用 土地级差效应完成城市更新的一种经验模式，核心内容是对上海市旧区实施拆迁补偿安置并进行土 地再开发。在旧区改造初期，上海已经开始出现 “旧区改造”的概念，但当时实践中使用较多的还是 “危棚简屋改造”{8}“旧区危棚简屋改造”{9}的表述。从其内涵看，旧区改造和危棚简屋改造都是政府 为改善市民住房条件和居住环境，而组织进行拆迁和建设活动的代称，其针对的改造对象在具体政 策落实中也是基本相同的。 回顾上海旧区改造历史，旧区改造工作并非到19世纪90年代才产生和开展。从解放初期开始， 市政府已经非常重视旧区改造，此项工作已经成为政府工作的一项重要内容并陆续开展。当时，上海 的房屋主要是旧式里弄和棚户区，基本占到了上海居住房屋的70％以上，房屋质量结构比较差。但当 时及此后相当长的一段时间内，由于政府财力有限，动迁规模和旧城面貌变化并不大。据统计，从 1950至1990年期间，市区共拆除棚户、简屋256.8万平方米。上海真正开始大规模推进旧区改造，是 从20世纪90年代初开始的，这与我国住房制度改革和土地制度改革息息相关。也就是在此时，旧区 改造步伐开始进一步加快，主要经历了以下三个阶段： 第一阶段：20世纪90年代的 “365危棚简屋改造”。这一阶段，纳入改造的旧区包括已经确定的 市区365万平方米危棚简屋以及与上述危棚简屋交叉或毗连的房屋，按照城市规划要求，在地块实 施改造中需附带拆除的二级旧里以下的危旧房屋，据统计约300万平方米。对于列入旧区改造范围 内的地块，各区应当以1991年统计的365万平方米危棚简屋数为基础，界定旧区改造范围，按照规 定程序，由市房地局会同市规划局逐块