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对特大城市存量规划编制模式创新的思考 ——以武汉市为例 方可 摘要：本文结合武汉市当前发展阶段，通过对存量规划编制转型所面临的难点分析，从强化存量用地综合 容量的规划研究、保持整体空间结构延续性、突出存量用地空间的分类指引以及建立适应存量用地利用的 体制机制等几方面提出了对特大城市存量规划编制模式转型的思考。 关键词：特大城市，存量规划，创新 1 引言 在经济增长方式转型的新常态背景下，2015 年底中央城市工作会议在时隔37 年后再度 召开，会议从“统筹空间、规模、产业三大结构”的角度提出要树立“精明增长”、“紧凑 城市”理念，防止“摊大饼”式扩张，为今后一段时期的城市工作指明了方向。同时，关于 城市空间增长模式所提出的一系列 “精明”、“紧凑”、“集约”的原则，客观上对城市充 分挖掘“存量空间”提出了新的要求。在这一背景下，如何开展存量规划，是当前引导城市 发展模式转型的关键。 2 当前阶段武汉市编制存量规划的必要性分析 从目前武汉市的城市空间发展的特征来看，城市仍处在极化发展阶段。2010-2014 年， 主城区居住用地增加5.5 平方公里，但人口增加了28.4 万人，尤其是一环以内居住用地增 量仅为4 公顷，但人口增加了近12 万人，城市总体规划中提出的中心城区进一步疏解城市 人口的目标短期内难以实现。与主城形成强烈对比的是，位于主城区外围的六大新城组群总 人口133 万人增长至179 万人，而用地规模增长了近200 平方公里，城市新兴产业在组群快 速集聚，产城分离现象严重，组群内人均建设用地达到了300 平方米/人，远远高于主城区。 图1：武汉市都市发展区2014 年用地增量图 同时，旧城改造面临巨大的压力。截至 2015 年，武汉主城区范围内城中村总面积约 221.16 平方公里，占主城区总用地面积 678 平方公里的近三分之一。其中，已挂牌或正在 实施改造的城中村共计79 个，用地面积65.12 平方公里，占主城区城中村总面积的29.4%； 已统征储备或结合重大项目改造城中村23.32 平方公里，占主城区城中村总面积的10.54%； 待改造城中村64 个，用地面积 132.72 平方公里，占主城区城中村总面积的60.01%。待改 造的城中村规模庞大，也是城市存量建设用地的重要构成部分。由于城中村及“三旧”用地 范围内承载着落后的产业业态、空间聚落关系和相对封闭的人口社会关系，直接制约城市功 能的优化和城市面貌的优化提升，对这类用地的更新改造是城市发展面临的客观迫切需求。 图2：武汉市主城区城中村现状图 当前武汉的城市空间模式仍处在极化阶段，物质空间城镇化进程快于人口城镇化的进 程，城市需要进一步吸引更多的人口聚集，需要城市产生更强的内生引力和更大的承载空间， 由于主城区和新城组群的用地发展模式存在不平衡，需要对主城区的既有的老旧城区和新城 组群粗放的现状建设用地进行合理引导和优化，进一步改变粗放的土地利用模式，在提升土 地集约利用效率的同时，更合理地完善城市功能，增强吸引力，满足极化发展的需要。 3 存量规划编制转型所面临的难点 3.1 对城市总体存量空间的综合容量掌握较为困难 目前，国内存量规划模式在控规、详规层面有所探索尝试，但在总规层面的研究探索仍 处在起步阶段。由于居住、工业、服务、休闲、行政办公、教育、文化等城市的主要功能活 动都是在具体建筑内开展，存量规划不仅需要对二维现状用地情况的了解，更需要对城市三 维空间内的建筑容量的利用效率的全面掌握。对于小范围微观层面规划，容易克服现状调查 中所面临的空间容量、建设强度及建筑容量利用效率等方面的困难，而宏观层面开展存量规 划分析，难以大规模、全方位地对全市层面总体的建筑空间容量和功能饱和度进行分析。即 便是在建设和规划管控体系较为健全的发达城市，规划编制和组织机构往往局限于以国土规 划部门为主，房产、发改、商务、工业等其他职能部门配合为辅，编制单位不能准确掌握存 量空间信息。同时，对存量空间利用信息的动态维护更新机制也普遍缺失。这些因素使得规 划的时效性和实施中的权威性存在明显的先天不足。对城市现状存量空间信息不能精准的掌 握，何以开展问题分析？何以制定科学合理的存量规划？ 同时，存量空间利用面临着交通与市政设施系统的容量瓶颈限制。由于存量规划已突破