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村级民主管理制度创新动力及特点 　　一、村级民主管理制度创新释义 村级民主管理制度创新，既是对改革开放后以村民自治为载体的村级民主管理制度安排的概括，也是对近年来村民自治框架下乡村民主管理中出现的新机制、新模式的表述。就前者而言，改革开放后的村民自治制度，是对人民公社时期农村基本管理架构的变革乃至创新；就后者而言，近年来村民自治运行中不断出现的新机制、新模式，是村级民主管理制度创新的新实证。从民主管理制度创新的角度切入对村民自治的研究，不仅在于民主管理制度创新是村民自治的实质内容，而且从民主管理制度创新的视角探讨村民自治问题，在当前具有深刻的意义。 关于制度创新，新制度经济学者对制度创新有多种解释，其中有学者认为“制度创新既包括根本制度的变革，也包括在根本制度不变的前提下具体运行的体制模式的转换”。据此，笔者认为，改革开放后伴随着以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革，乡村管理模式发生了从权力集中、政社合一为特征的人民公社体制，转向民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为内容的村民自治的巨大变革，这可以说是乡村管理模式的一次“根本制度”的创新。不仅如此，村民自治还是村级民主管理制度持续创新的前提。近年来，各地出现了村级民主管理的新机制和新模式，比如，海南省创造的村民会议分片召开法，提高了决策效率，降低了决策成本；山东一些地方创造的村务大事村民公决方式，强化了民主决策的效果；不少地方实行的“两票制”选举，使村民在村主任、村党支书的选择上有了更多的发言权。凡此种种，构成了村级民主管理制度“具体运行模式”的创新实证。 二、催生村级民主管理制度创新的动力 笔者认为，村级民主管理制度创新的动力，首先缘于农村经济体制改革，即农村家庭联产承包责任制的推行。尽管人民公社体制迎合了短期内迅速集中农村资源支持工业建设的国家现代化需要，但农民生产积极性不高、社队深藏密窖、瞒产私分的现象，一定程度上说明了大锅饭、大呼隆、单一型的农业集体经营制度的弊病。而家庭联产承包责任制使人民公社的经济职能下沉到个体农户，不仅释放了农民的生产积极性，而且为农民行为自由奠定了经济基础，并产生一种倒逼机制，促使约束农民行为自由的乡村治理模式发生重大变革。 其次，乡村社会管理的实际需要，催生了群众性自我管理、自我服务组织的出现。当人民公社的部分权力从乡村社会撤退，事关农民利益的社会治安、公共设施、土地维护等秩序出现混乱乃至恶化时，客观上呼唤农民自己组织起来以解决分田到户后因国家权力缺失而导致的村庄难题，农民自组织既可弥补乡村社会的“权力真空”，也可降低政府对农村社会的治理成本。 再次，村民自治的内在驱动力是政治的民主化诉求。在农民获得了生产经营自主权后，对个人权益的追求和维护日益强烈，对于集体如何分配土地、如何管理集体资产、如何为一家一户提供生产服务等问题的关注，衍生出政治参与、当家作主的要求。1980年广西宜山县农民以无记名投票方式选举产生了第一个村民委员会——果作村民委员会，并制定了“村规民约”和“封山公约”，组织农民修了两座小桥，开辟了一条机耕路。可见，实施自我管理、自我教育和自我服务是推动第一个村民委员会诞生的直接动因。 最后，村民自治的兴起，既是农民群众的自发创造，也是政府有力推动的结果。根据新制度经济学理论，需求诱致性制度变迁是发自于微观主体或基层，是自下而上运行的；强制性制度变迁是以政府为主体，通过政策法令、自上而下实施的。可以说，村级民主管理制度创新起初是农民开端，而后成为政府推进的改革运动。党和政府一方面有组织地开展乡村试点和示范活动，积累和总结村民自治的经验，另一方面，通过出台法律与制度予以确认和保障。因此说，村民自治既是农民首创的制度变迁，也是政府主导和推动的乡村变革。 三、村级民主管理制度创新的特点 之所以把村民自治为载体的民主管理制度视作对人民公社体制的突破或者“根本制度的创新”，笔者认为：其一，村民自治框架下的民主管理是在政社分开、政府放权于社会的制度环境中实施的。人民公社体制的特征是政社合一、权力高度集中，“强国家——弱社会”模式使任何处于国家控制之外的独立社会力量不能也没必要存在，基层群众的自治功能被政府的行政管理职能所取代，而村民自治体制实现了社会与国家的分离，一定的自主性社会空间就使自治意识成长、制度建构成为可能。从根本上说，村民自治是政府放权于社会，以适应市场经济对政府职能的要求。 其二，村民自治制度中民主管理主体是农民自己。自我管理、自我服务、自我教育的模式本是农民的发明创造。村民自治民主管理的核心就是对农民民主权益的承认和保护，让村民当家作主，而不是由上级政府或者村干部说了算。在这里，村民的政治参与能动性、主体性与人民公社时期村民被“民主管理”有着根本不同的情形和心境。村级自治组织村委