国家场与社会政策中国社会政策发展历程的反思与前瞻李迎生.doc

国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻 李迎生 【摘 要】如何处理国家与市场的关系，界定国家、市场在社会福利供给中的角色，是社会政策发展中的核心问题。以此为视角考察新中国社会政策的发展演变，大致可将其分为三大阶段，即国家统揽型社会政策时期、市场主导型社会政策时期及国家主导型社会政策时期。国家统揽型社会政策将国家视为社会政策的唯一主体，完全排斥市场的作用；在市场主导型社会政策时期，国家大幅度退出社会福利领域，市场成为社会福利的主要提供者；国家主导型社会政策注重借鉴当代国际社会政策理论与实践的必威体育精装版成果，强调国家在社会福利方面的基本职责，同时借助市场机制的作用，并注重发挥社会、社区、家庭乃至个人等各方面的力量，以实现国民社会福利的最大化。新世纪初以来，在实施科学发展观、加强社会建设等重大战略举措的背景下，这种新型社会政策已经曙光初现，但其发展完善仍然任重道远。 【关 键 词】国家/市场/社会政策/社会福利 一、社会政策发展阶段的划分 关于社会政策的发展演变，中外学者各自都进行过一定的研究。1958年，沃伦斯基(Harold L. Wilensky)和莱博克斯(Charles N. Lebeaux)在《工业社会与社会福利》一书中，以美国的社会变迁及福利制度的变迁为例，根据国家在社会福利供给中的职能，将社会福利制度区分为“补缺型”(residual，也有的译为“剩余型”或“残余型”)和“制度型”(institutional)两种类型①，这是对福利制度的经典划分之一。“补缺型”社会福利重视家庭和市场的作用，强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利待遇，即只有当家庭和市场的作用失灵而难以提供个人所需的福利待遇时，国家和政府才会承担相应的责任。与此相对，“制度型”社会福利则重视国家和政府的作用，认为国家对于个人的福利需求负有不可推卸的责任，主张国家和政府通过一整套完善的法规制度体系，提供个人所需的社会福利。稍后，英国学者蒂特马斯(R. M. Titmuss)等人也提出过类似的划分：普遍性福利和选择性福利②。强调普遍性社会福利是一种面向全民的社会政策，旨在提升全民的福利水平③。 无论在现代西方社会还是当今中国社会，上述两种类型的福利一般都同时存在(但有主次之分)，西方学者做出的上述这些划分，主要还是说明西方各国乃至全球社会政策的发展大体上是沿着从“补缺型”到“制度型”(或从“选择性”到“普遍性”)这样一个基本的路径。“补缺型”社会福利起源于1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》，通常可以认为是与工业化初期阶段相联系的社会福利发展模式，它以自由主义思想作为理论基础，认为自由竞争是资源配置的最佳方式，市场经济是实现社会福利的有效途径，国家对于市场的干预只会降低资源配置的效率，损害社会福利的最大化，因而主张国家仅对市场化进程中生活困难的居民实施最低限度的福利保障。二战以后，西方社会福利模式过渡到“制度型”或“普惠型”④，“福利国家”的普遍建立是其基本标志。“普惠型”社会福利以社会民主主义理论为指导，认为贫困源于社会而非个人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全体公民的一项基本权利⑤。 与西方学者不同，在中国，学者更多地是从社会政策理念变化的角度来探究中国社会政策发展演变的历程。吴忠民指出，从1949年到现在(2003年)的50多年间，中国社会政策的演变留下了一条十分清晰的轨迹：1978年前，同朴素的平等理念、平均主义的行为方式以及种种历史条件相适应，中国的社会政策开始初步形成，并对中国社会产生了广泛而深远的影响，同时呈现出诸如非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征；1978年以后的20多年，与现代的公正理念逐渐形成以及现代化和市场经济的初步发育相适应，中国现代意义上的社会政策开始逐渐形成，并由单项的、零散的社会政策日益趋向于体系化、规范的社会政策⑥。 景天魁认为，中国社会政策在以往30多年的发展过程中，完成了从平均主义、经由差别主义到发展与公正相统一这样一个理念的转变。经过这样一个过程，我们既不是仅仅追求发展，也不是仅仅追求公正：我们追求的发展是作为公正的发展，我们追求的公正是在发展中实现的公正。这就意味着，社会政策的主题不仅仅是就事论事地解决弱势群体的利益问题、贫困救助问题等等，而是要把经济发展与社会公正统一、结合起来。这是当代中国社会政策的真正主题⑦。 此外，景天魁在批评了有的学者以改革开放前后为序、或用从计划经济到市场经济的转变为序对中国社会政策的发展阶段进行的划分的不足之后，提出了自己新的见解。他认为，观察中国社会政策的成长，不能依据它的某些外在条件，而要看它本身的独立性和完整性的形成情况。以此为标准，可将中国社会政策的发展划分为三个阶段：长期以来，我国的社会政策是依