跨越专业门槛的风险交流与公众参与-北大法宝.pdf

跨越专业门槛的风险交流 与公众参与 透视深圳西部通道环评事件 金自宁* 摘 要 现代社会中公众参与风险规制面临现实障碍，即外行公众因为欠缺相应的专业 知识而无法实质性地参与风险交流。深圳西部通道环评事件这一中国本土案例，作为具有代 表性的样本，提供了一种不同于当前主流方案的新可能性。本文通过总结该事件的争议焦点、 分析既定规范给定的行动空间和行动者的创造性实践，揭示了该事件得以成功解决的经验在 于居民跨越了专业门槛，与政府进行了有效的风险交流。在此基础上，结合风险交流相关理论 论证有效风险交流所需要的，其实并不是使外行公众理解专业知识，而在于建立和维持对专家 的系统信任，进而提出此个案成功经验从可能性转变为现实性需要从制度上保障大众参与机 会和专家的可信度。 关 键 词 风 险 交 流 公； 众 参 与 环评事件； 一冋题的提出 无人否认，现代文明依赖于现代科学技术。然而，现代社会以工业化大生产方式应用科技 的“意外后果”是，人类已经进入贝克（Ulrich Beck) 所谓的“风险社会”或吉登斯（Anthony * 北京大学深圳研究生院副教授。感谢北京大学环境与能源学院栾胜基教授、北京大学法学院沈岿教 授、南开大学法学院宋华琳副教授、北京大学深圳研究生院在读研究生曾盈盈和匿名审稿人对本文初稿的阅 读和评论。本文为国家社科基金项目（13BFX0 32)和深圳市社科项目（125A071)的阶段性成果。 北大法律信息网/ 北大法宝/ Giddens)所谓的“失控的世界”。在贝克和吉登斯等学者那里，现代社会的风险概念特指“人 为”风险，〔1〕也就是说，现代风险是人的决定所伴随的不确定性。对于决定做出者而言，对此 种风险的意识意味着具有威胁性的未来变成了影响当前行为的因素；对于努力控制风险的行 动者而言，什么是风险、风险有多严重以及风险是否可接受等“定义”问题（贝克）最终涉及“我 们怎样生活？”（吉登斯）这一价值判断。正是在这个意义上，“关于风险不存在什么专家”，风险 治理需要的是打破各类专家的知识垄断地位，通过民主化而引入社会理性，因为“没有社会理 性的科学理性是空洞的，但没有科学理性的社会理性是盲目的。”〔2 〕这种见识的制度意涵是， 必须将专家和大众均纳入公共决策过程中，使之分享或者共同行使决策权。 由于国人对行政集权弊端的切身感受，可以想见此种观点在我国公共政策、公共管理和公 法领域应是容易引起共鸣的。事实上，在我国理论界，不同领域的研究者的确在不约而同地主 张科学理性与社会理性并重，〔3〕同时吸纳专家和大众的知识。〔4 〕近年来，“公众参与、专家 论证、政府决策”以实现“依法决策、科学决策、民主决策”更开始成为我国政府对公共决策机制 和行政决策程序的方向性共识。〔5〕就这类观点在我国各界被广泛引用且未遭遇真正挑战而 言，可以说，公共行政决策应兼顾科学和民主已成为我国当前的主流观点。剩下的问题在于设 计可行的制度方案，使得同时容纳科学与民主的行政决策成为可能。 迄今为止，风险规制实践较为领先的国家和地区应对此一难题的方案，基本上是努力区分 事实与价值问题，相应地划分科学与政治各自的领地：涉及事实是什么的问题，应由科学家研 究确定；至于生活意义、公平正义之类的价值问题，则交由民主政治抉择。例如，美国和欧盟的 风险规制政策都格外强调区分风险评估与风险管理，〔6〕强调把科学/事实问题留给专家，把 价值/政治问题留给公众。 然而，一个仍未得到足够讨论的未决问题是：在行政决策过程中兼顾科学与民主的 特殊困难，即一般公众与多学科专家（从行政官僚具有行政管理的专业知识和经验的角 〔1 〕 贝克所谓“人为风险（human—made hazards)”或吉登斯所谓“人造风险（manufactured risk)”均强 调了现代风险的“人为”特征。 〔2 〕 （德）贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，页 22—31。 〔3 〕 例如，何小勇、张艳娥：“风险社会视域下科学理性的悖论与超越”，《科学进步与对策》2009 年 第 4 期 。 〔4 〕 例如，王锡锌、章永乐：“专家、大众与