从“科层式供给”到“合作化供给”——街区公共服务供给机制的个案分析.pdf

第 59卷 第 5期 武 汉 大 学 学 报 (哲 学 社 会 科 学 版 ) Vo1．59．No．5 2006年 9月 WuhanUniversityJournal(Philosophy SocialSciences) Sept．2006．655～ 660 从 “科层式供给到 “合作化供给 街区公共服务供给机制的个案分析 何 艳 玲 (中山大学 行政管理研究中心 ，广东 广州 510275) [作者简介]何艳玲 (1975一)，女，湖南郴州人，中山大学行政管理研究中心副教授 ，博士， 主要从事公共管理研究。 [摘 要]就经验层面而言，政府在很长一段时间内都是街 区公共服务的直接供给主体， 或者由政府先将服务分配给其代理组织——单位，然后再 由单位直接分配到个人。这种基于 政府科层体 系的供给机制可称为 “科层式供给”，其特征是供给渠道 的垂直性和单向度性。在 街区公共服务供给短缺甚至缺失的困境下，寻求可能而可行的街 区公共服务供给机制便有 了 必然性。个案研 究表 明，目前的街区公共服务供给机制，已经从原来建立在行政权力基础上的 “科层式供给”趋 向于街区组织在资源交换基础上的 “合作化供给”，并达成共同治理或共 同生 产的效果。 [关 键 词 ]街区公共服务；科层式供给；合作化供给 [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号2006)050655—06 如何更有效地提供公共服务 ，是公共管理学和公共政策领域研究的主要课题 ，也是牵涉到社会成员 公共生活水平 、社会福利和社会稳定的重要问题 。本文的重点是揭示街 区公共服务的供给机制转变及 其特征。“街区”在此是指 以街道办事处和居委会为基础的城市基层社会 ，而街区公共服务是指 “在街区 范围之内，由政府或其他代理者向居 民提供的、能够提高居民福利水平的各种服务和设施”。 一 、 街 区公共服务 “科层式供给”的困境 作为一般意义上的公共产品，传统经济学理论认为公共服务的供给主体就是政府 。这主要是 由公 共产品的两个特征决定的：首先 ，公共产品如果由私人企业来提供而不是 由政府来提供 ，则私人企业必 然会对该产品收费，但 由于公共产 品具有消费上的非竞争性 ，所 以任何收费都会阻止人们购买这种产 品，并导致公共产品闲置，造成资源浪费。其次，因为公共产品在消费上的非排他性 ，当私人认为供给该 公共产品无利可图或得不偿失的时候 ，他会等待别人来供给，即“搭便车”。搭便车心理的结果是造成公 共产品供给的不足。当然 ，政府之所以适合于供给公共产品，还在于政府具有私人或其他组织所不具有 的公共权力 ，政府利用公共权力可以方便地通过强制性征税来支付公共产品供给成本 。 就经验层面来说 ，我国街区公共服务的供给也一直以政府作为其惟一主体 。当然 ，很多时候我们可 以看到，由于单位制的存在，政府往往会先将资源分配给其代理组织——单位 ，然后再 由各类单位直接 分配到个人 。在此分配过程中，不同科层级别的单位享有不同数量和质量的公共服务 ，而个人所能够最 收稿 日期 基金项 目：广东省哲学社会科学 “十五”规划项 目(05H一03)； 中山大学二期 “985工程’’公共管埋与社会发展创新研究基地专项资金项目 武汉大学学报 (哲学社会科学版 ) 第 j9卷 终享有的公共服务 ，也根据个人在单位中的科层级别来确定。与此 同时 ，少数没有单位的 “体制外群 体”，则通过政府各种形式的福利措施得到最基本的供给量。 笔者将这种基于政府科层体系的供给机制称为 “科层式供给”，其特征是供给渠道 的垂直性和单 向 度性 。在科层式供给机制下，政府对街区公共服务供给的投入很高，但 由于科层体制条块分割管理的惯 性 ，管辖权层级分解 ，造成公共服务的供给过程有许多环节 ，公共服务供给效率低下 ；而且 ，单位制的封 闭性也限制了街