mpa 第一节 土地产权制度面临的主要矛盾幻灯片.ppt

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mpa 第一节 土地产权制度面临的主要矛盾幻灯片

第一节 土地产权制度面临的主要矛盾 中国《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。 国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收 或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者 以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定 转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。” 《土地管理法》第二条规定:“中华人民共和国实行土地 的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。” 根据这一规定,中国实行土地的社会主义公有制,具体表现为 全民所有制和劳动群众集体所有制两种基本形式,反映在所有 权上即为国家土地所有权和农民集体土地所有权。除此之外, 不存在其他土地所有权形式。 一、农村土地产权制度缺陷 当前,中国农村土地是集体所有,对于农地实行承包经营 ,其他集体所有土地则可以通过协议、招标、拍卖等方式租让 给其他单位、个人使用。实行集体所有、家庭联产承包经营使 用的土地制度,实现了农村集体土地所有权和经营权的分离, 扩大了农民经营自主权,这在当时经济社会条件下是具有一定 的积极意义的,解放了思想,有力地促进了农村经济的发展, 活跃了农村市场。但改革开放以来,国家经济社会形势发生巨 大变化,特别是城镇国有土地自20世纪80年代末期实行有偿使 用以后,农村集体所有土地与城镇国有土地的“城乡分治”格 局,面临新的考验。 一是集体土地所有权的权属不明、所有权主体虚化,不能 很好地行使所有者权利,土地资源浪费严重。 中国《宪法》第十条规定尽管确认了农村的土地属于集体 所有,但并没有明确规定农村土地的具体所有者和行权方式。 《民法通则》和《土地管理法》对此作了进一步明确,《土地 管理法》第十条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民 集体所有,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已 经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的,由村内各 该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡( 镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管 理。”这是关于集体土地所有权主体的最主要的立法。从中可 以看出,它们都确认集体土地所有权的主体是农民集体。 但是,农民集体是一个集合概念,除非推行全体农民表决 式的管理模式,在所有权行使问题上,它往往只有名义和抽象 的意义,很难成为实践层面上的市场主体。因此,法律规定的 农民集体所有,实际上是无人所有。于是法律又采用了模糊所 有权,强化行使主体的做法,规定了所有权的行使主体。但是 ,实际的执行效果适得其反,所谓土地集体所有,实际上成了 乡、村干部的小团体所有,有的甚至成为个别乡、村干部个人 所有。在这种情况下,乡村干部利用土地牟取私利和利用对土 地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜。这不仅损害了农民的利 益,也经常造成土地资源的严重浪费。 二是国家与集体、集体与集体之间土地所有权客体界定 不清。 《宪法》《土地管理法》在规定集体所有土地范围的同 时,《土地管理法实施条例》第三条规定:“农村和城市郊 区中依法没收、征收、征用、征购收归国有的土地;国家未 确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以 及其他土地属于全民所有即国家所有。”但现行立法并没有 具体界定,哪些土地是国家的,哪些土地是集体的,更没有 界定哪片土地是属于哪一个集体所有。 特别是随着城市的不断发展,新设建制市镇的不断涌现, 老城市区的不断扩大,新设建制市的市区土地是否自然而然地 由原集体所有变为国家所有?同时建制镇被法律认可为城市范 围,而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。这种模棱两可 、含含糊糊的规定,导致国家与集体土地所有权界限不清。同 时,各层次集体所有权之间也客体不明。《土地管理法》和《 土地承包法》都有一个根本的缺陷,即没有将每一个层次的农 民集体范围所拥有的标的物或客体物区分开,而是共同指向同 一范围的土地,即所谓的“三级所有,队为基础”,而此种状 态既违反了《物权法》的“一物一权”原则,又导致了农村各 层次集体之间在土地所有权确认过程中常发生权属争议。 三是集体土地所有权权能缺失。 中国《民法通则》第七十一条规定:“财产所有权是指所 有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。 ”可见,占有、使用、收益、处分是所有权的主要职能。但是 ,农民集体土地所有权却是一种受严格限制的所有权。虽然中 国《宪法》规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让” ,但《土地管理法》也同时规定“农民集体所有的土地

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