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退耕还林: 私人承包与政府规制 王小龙 No.C2003014 2003年6月10日 内容提要：业已启动的退耕还林工程作为一项公共政策试图通过土地产权结构的重新安排在政府与退耕农户之间建立一种新的契约关系，以减少对生态环境有严重负外部性的经营行为，同时强化对有利于改善生态环境的经营活动的激励。本文在一种委托—代理框架下研究了退耕还林工程在实施过程中所面临的激励不相容问题。文章首先探讨了退耕还林私人承包制的社会理性，指出退耕还林的实施机制并没有牢靠的微观基础。然后，文章给出了一个双重任务委托—代理模型，解释市场冲击如何会使农户的自利性经营行为偏离社会生态目标。最后，文章从政府规制的角度提出了若干公共政策建议，以期提高退耕换林工程的实施效率。 关键词：退耕还林，生态环境，激励，契约 退耕还林: 私人承包与政府规制 王小龙 （北京大学中国经济研究中心 100871） 内容提要：业已启动的退耕还林工程作为一项公共政策试图通过土地产权结构的重新安排在政府与退耕农户之间建立一种新的契约关系，以减少对生态环境有严重负外部性的经营行为，同时强化对有利于改善生态环境的经营活动的激励。本文在一种委托—代理框架下研究了退耕还林工程在实施过程中所面临的激励不相容问题。文章首先探讨了退耕还林私人承包制的社会理性，指出退耕还林的实施机制并没有牢靠的微观基础。然后，文章给出了一个双重任务委托—代理模型，解释市场冲击如何会使农户的自利性经营行为偏离社会生态目标。最后，文章从政府规制的角度提出了若干公共政策建议，以期提高退耕换林工程的实施效率。 关键词：退耕还林，生态环境，激励，契约 引言 长期以来，由于盲目毁林开荒、陡坡耕种，我国许多地区特别是长江、黄河中上游地区的水土流失和土地沙化现象不断加剧，进而使得这些地区的土地生产力以惊人的速度持续衰退。据统计，目前全国水土流失面积累计已达到360多万平方公里，占国土面积的37.5%，而沙化土地面积累计已达到174万平方公里，占国土面积的18.2%。与此同时，日益严重的水土流失和沙化又使得我国的生态环境急剧恶化，一方面每年有20多亿吨的泥沙被注入长江、黄河，导致这两大河流中下游地区江河湖泊由于泥沙淤积而不断抬高，水患加重，另一方面北方许多地区风沙危害加剧，干旱少雨问题也日益突出。为了有效遏制水土流失和土地沙化以改善日趋恶化的生态环境，近来年政府先后启动了天然林保护、环京津风沙源治理、退耕还林以及退耕还草等一系列生态保护与建设重点工程。这些重大举措表明我国政府已经将改善生态环境、促进经济可持续发展提升到战略高度而给予重视。 在业已启动的生态保护和建设工程中，涉及面最广、私人部门参与程度最深的工程是退耕还林工程。退耕还林工程的政策目标是从保护和改善生态环境出发，在全国范围内对那些水土流失严重和粮食产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地按国家总体规划分步骤地实施退耕还林。国家实施退耕还林的重点地区为西部地区，并适当兼顾中东部生态环境脆弱、生态位置重要、水土流失严重以及风沙危害较大的地区。工程涵盖25省（区市），1000多个县（区旗），涉及1330万农户。退耕还林工程的具体实施机制是，在政府对退耕农户实行以粮代赈等多种补偿政策的基础上，再将造林任务采取承包的方式落实给广大农户，以实现退耕还林的私人供给。 作为一项公共政策，退耕还林工程试图通过土地产权结构的重新安排在政府和退耕农户之间建立一种新的契约关系，以减少对生态环境有严重负外部性的经营行为，同时强化对有利于改善生态环境的经营活动的激励。具体讲，政府一方面通过以粮代赈按统一规划组织并监督农户执行退耕计划，并从政策法规上确立退耕土地的造林新用途，即从社会福利最优化角度重新界定了退耕农户依附土地所从事经营活动的行为权利，从而为防止生态环境进一步恶化提供了制度保障，另一方面在确定土地所有权和使用权的基础上，实行“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益 ”的公共政策，拟通过退耕农户自利性经营活动的外部性实现改善生态环境的社会目标。 与天然林保护、环京津风沙源治理等生态建设工程不同，退耕还林工程的实施以私人承包制为基础，这就决定了工程的供给主体不是公共组织，而是寻找私人利益的退耕农户。 但是，就政府而言，这种承包制又不同于以生产粮食为目的联产承包制，因为政府的利益偏好已发生了根本变化，即对于前者政府的关注焦点是承包经营能否生产良好的外部经济， 以改善日益恶化的生态环境，而对于后者政府则只关心承包经营是否有利于生产更多的剩余农产品。以私人承包取代公共组织来完成生态工程目标显然能够产生较强的效率激励，从而保证退耕还林工程实现低社会成本、高造林成活率。公共组织经营公共工程的主要弊端在于经营者没有足够的积极性降低工程成本和提高工程质量，进而会使大量公共支出在环保意义上成为沉淀成本（sunk