公共支出绩效低下的原因分析及对策.PDF

中国月期刊咨询网 公共支出绩效低下的原因分析及对策 副标题#e# 一、公共支出绩效的内涵 公共支出就是公共部门提供公共服务的成本费用。公共支出反映了政府依据市场和资本的意愿进行的政策选择。社会 一旦决定了供应哪些产品和服务，生产多少、产量质量如何等，公共支出就代表着执行这些政策的成本。所谓绩效， 是效率和效能的总和，其中效率是对产出与投入的比率进行的比较，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行对比 。前者适用于能将投入和产出量化或货币化的情况之下，后者则用于那些收益无法用货币来计量的情形。公共支出的 绩效是指公共支出的成本(或目标)与收益(或后果)的比较，具体来讲，包含三个方面的内容。 (一)公共支出的成本或目标 公共支出成本是指公共支出活动中消耗的人力、物力、财力等各种有形与无形资源要素的总和。一般包括二种，一种 是有效成本，包括用货币计量和非货币计量两种形式。其中管理人员的工资、办公场所与物品的折旧消耗费用、调研 和决策执行费用等，是用货币进行计量的有效成本;公共支出决策中必须承担的风险，是用非货币进行计量的有效成 本。第二种是无效成本，比如政府的铺张浪费投资失误、重复投资、决策失误或因政府直接参与市场竞争，造成市场 的畸形运行、不公平竞争等引起的无形成本，就是一种无效成本。公共支出的目标则是指公共部门通过公共管理活动 希望达到的预定结果。 (二)公共支出的产出与效益 公共支出的产出是指公共支出活动所形成的结果，它包括有形的，如修建的防洪大坝、道路绿化、地下管道等;也包 括无形的，如公共宣传、精神文明建设等。公共支出效益指的是公共支出对社会或民众所产生的直接影响。公共支出 效益又可分为经济效益、政治效益和社会效益。经济效益是指公共支出活动所产生的经济性影响，如国民经济增长速 度的提高等;社会效益是指公共支出活动对社会运行方面所产生的效益，如公民的充分就业、社会保障及其他社会福 利水平的提高等等;政治效益则是指公共支出活动所产生的政治性影响，如政府声誉、诚信度的提高等。 (三)公共支出成本(或目标)与收益(或后果)的比较 公共支出绩效是将公共支出的产出或效益与公共支出成本(或目标)相比而得到的结果。一般而言公共支出的效率与效 能越高，公共支出的绩效越好，公民得到的实惠才有可能多一点，政府的诚信度也有可能提高。从中国政府历年的支 出规模可以看出，中国政府的预算内支出规模较小。2005年，预算内支出占GDP的比重为18.6%。预算内收入占GDP 的17.5%（官方正式统计），但除官方正式统计之外的支出，地方政府控制的制度外收支规模巨大，没有合法性，也 没有系统地编制成相应的官方统计数据。据估计，制度外支出占GDP的比重已经由20世纪90年代中期的2%上升到21 世纪初的4%左右，制度外支出的资金来源：未经授权的收费，通常以临时收费的形式出现，税收支出，对某些经济 活动的税收优惠及税收豁免。如外资企业，由此造成的税收流失在1996年已达到了GDP的1.5%左右。政府以往许多政 策导致的隐性负债或或有债务：金融机构的不良贷款，2004年给政府造成的成本将占2004年GDP总量的30%左右；社 保基金缺口，目前（2007年）约为3500亿元；重组或关闭国有企业所带来的潜在负债。在过去20年，导致这些债务的 、为公开承认的政府支出平均占GDP的1%-1.5%。调整后的中国政府支出规模占GDP的比重将在30%左右，加上国有 企业支出，中国政府的规模更大。这一切都充分说明政府公共支出的成本与目标不仅不配套，有时大大超出了预算， 达到无法控制的程度，预算完全失去了效用，预算的目标与结果就无从衡量。 二、公共支出绩效低下的成因分析 (一)公共支出执行的低效率在公共支出中，政府常常运用两种工具来完成使命，即政府部门和公共企业。 1、政府部门。政府部门一般是由受过严格专业和道德训练的公共决策的执行者－政府官员来执行政府职能，政府官 员对于公共决策的做出也有着不可低估的影响。公共支出过程中所签署的都是不完全契约，加重了代理人的道德风险 行为——道德风险是公共支出的主要问题。政府官员一般也有作为自利个人的目标函数，它会利用其提供公共服务的 特殊地位和优势形成垄断，进而有可能与相关的利益集团实现某种结合，相互勾结，谋求各自的私利，而广大民众的 利益则遭到忽视甚至践踏。官僚的目标与厂商和政治家都有不同，他们并不为自己争取最大化的利润，而是为其所在 部门争取最大化的规模。这一目标使他们的行为也具有鲜明的特点:追求预算规模的最大化。官僚的目标使政府活动 并不是或并不仅是公共利益