公共治理理论及其引发的公共部门变革.PDF

公共治理理论及其引发的公共部门变革 王娟 （湖南大学法学院，湖南省长沙市，410082） 摘要：如何提高政府管理水平,改善公共领域绩效,这是20世纪70年代以来世界各国面临的共同问题。 共治理强调多元主体的治理和治理方式的多样化,被认为是对传统公共行政范式的替代,对提高和改善公共 物品的数量和质量有着积极意义。 关键词：公共治理理论；公共部门；变革 中图分类号： D0 文献标识码：A 一 引言 公共治理理论形成于二十世纪七十年代，该理论内涵和治理的基本内涵有着密切的联 系。“治理”并非一个新名字，从它的词源上来分析，英语中的governance源自于古希腊语 和拉丁文，原意为控制、引导和操纵。长期以来，它一直和government交叉使用，主要用 于与国家公共事务相关的政治活动和管理活动中。自世界银行在1989年世界发展报告中首 次使用“治理危机”后，许多国际机构和组织开始纷纷在报告中频繁使用它。经济学、政治 学和管理学等学科开始逐渐引入治理概念，赋予了治理更丰富的内涵。概括起来，它大致包 含如下几层含义：作为最小国家的管理活动的治理；作为公司管理的治理；作为新公共管理 的治理；作为善治的治理；作为社会——控制体系的治理；作为自组织网络的管理。 公共治理论是治理与公共行政学结合的产物。公共治理理论将治理引入行政学，并对其 加以发展和改造，形成了一种包括了公共部门管理和政府行政管理在内的科学范式。这标志 着公共行政学发展到了一个新的阶段。公共治理理论替代了公共行政范式，实现了从传统公 共行政到公共治理的变化。这种变化绝对不仅仅是名词的更新或者对传统行政范式管理手段 的修改，而是体现了对于公共部门管理的全新认识，形成的一种新的理念和范式。 二 公共治理理论的特征 “公共行政”基本上可以理解为政府对公共事物的管理，“公共行政学”指的主要是对 政府管理的研究，“行政”基本上指的是服从指令和服务。但是，“公共治理”中的 “治理” 所包含的已经远远超出了 “行政”的内涵，同时“公共”的含义也不单指政府部门，或者对 公共事物的管理。和公共行政学相比，公共治理理论具有几个特点。 （1）治理主体的多元化。公共治理是对整个公共管理部门格局的重新认识,是实现公共 部门有效管理中不同的实施主体各自的定位、分工和各自适当的角色,而不仅仅是政府行政 管理和政府统治。换言之,参与管理的主体已经不只是政府部门,而是包括全球层面、国家层 面和地方性的各种非政府非营利组织、政府间和非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人 部门在内的多元主体的分层治理。多元主体治理表明了横向分权的观念,分层治理表明了纵 向分权的观念。在多元主体为特征的公共治理范式中,有限政府是其最突出的特征,政府的作 用范围大为缩小,政府不再是无所不包的 “全能型政府”。在整个社会体系中,按照国家与社 会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域界限的调整,不同治理主体对应着不同的治 理对象或客体,发挥着各自的作用。 （2）治理客体的扩展。公共治理涉及的领域很广,包括国家政权统治、公共事务管理与 服务、公共部门自身的管理、各种社会组织和团体的管理等,而且依据公共治理的本来含义, 全球公共问题和公共事务的治理也内含其中,只是我们常常习惯于以国家界限来谈论公共治 理问题而已。无论从公共治理的理论涵义而言,还是从全球社会发展的客观现实需要来说, 公共治理必然包括全球公共治理,这是不言自喻的。当然,相对于国家内的公共治理而言,全 1 - - 球公共治理具有其特殊性。 （3）治理机制和手段的变革。公共治理不仅从规模、活动范围等方面对政府进行改革, 而且更重要的是从管理体制或者运行机制等方面对公共部门进行深层次的改革。改善管理机 制,提高组织绩效和效率是公共治理理论关注的核心问题,而公共治理变革