关于中部地区三条大河岸线资源有偿使用的法律思考.doc

关于中部地区三条大河岸线资源有偿使用的法律思考 李同珍 河流是人类生存繁衍的血脉、文明孕育发展的摇篮。中部地区有三条大河：长江、黄河、淮河，它们孕育了博大精深的长江文化、黄河文化、淮河文化，为华夏文明写下了浓墨重彩的篇章。新时期，国家实施中部崛起战略，要把中部地区建成全国综合交通枢纽、粮食主产区、重要的能源及原材料基地，这需要保护和开发好水资源。岸线资源是水资源的生命线，是不可再生的稀缺资源，是特殊的国土资源。但我国迄今无一部保护岸线资源的法律法规，岸线管理一直处于无序状态。根据党的十七大“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”的要求，制定岸线资源有偿化使用的法律，是保护与利用中部地区水资源的题中之义，是节约能源资源和保护生态环境的必然选择，对推动中部地区又好又快发展具有重要意义。 一、切实把握岸线资源的科学内涵 “无线不成河”。岸线资源是陆域和水域的结合部，通常用于港口码头、湿地保护、景观旅游、商业物流及相关设施建设。中部地区岸线资源丰富，三大河流的岸线资源分别为：长江全长6300公里，在中部地区长约1250公里，岸线长约2500公里；黄河全长5464公里，在中部地区长约880多公里，岸线长约1450公里（包括流经山西省的左岸，流经河南省的两岸）；淮河全长1000公里，在中部地区长约475公里，岸线长约950公里。这三大河流行人载物、通商兴埠，综合运输能力不断提高，为经济社会发展做出了重要贡献。其中：长江黄金水道已成为世界上内河航道最长、运输最繁忙、运量最大的通航河流。 岸线资源本身具有多功用性：一是经济价值，如用于港口建设及临港工业发展的岸线；二是社会和环境价值，如景观岸线和生活岸线。岸线资源的价值包括两部分：一是岸线资源的自然价值，源于岸线自身的稀缺性、有限性；二是岸线资源的资本价值，它是人类对岸线资源的劳动投入。岸线资源有多重属性：一是岸线资源具有陆域和水域一体性的特征，水域和陆域的价值通过岸线价值的形式得以反映体现；二是岸线资源具有稀缺性，一方面岸线资源不可再生，一个城市的岸线长度是相对稳定的，另一方面，随着经济社会的快速发展和资源土地的日益短缺，水运在综合运输中占据着越来越重要的地位，水资源越来越成为经济社会发展的战略资源，岸线资源必将得到更加重视，显得更为稀缺。 二、充分认识制定岸线资源有偿使用的法律法规的重要意义 岸线资源价值化就是在市场经济条件下实现岸线资源的资本价值和自然价值，赋予其商品属性、资产属性和法律属性。在这三种属性中，最重要的是法律属性，即岸线资源具有产权并得到法律保障的属性。随着社会经济的快速发展和能源资源的日益紧张，土地、环境、交通等资源日益成为一个发展的必备条件和战略资源，岸线资源作为航运和水资源的基础性资源，日益凸现重要性。为此，要把开发利用中部地区三条大河列入国家战略，要从被动“修”向积极“用”转变，从单纯利用到综合利用转变，从各行政单位独自利用到全流域规划利用转变，从近期利用到科学保护与长期持续利用转变。为此，迫切需要在社会主义市场经济条件下，制定岸线资源有偿使用的法律法规，切实开发保护岸线资源。 ——有利于强化岸线的产权管理。岸线资源特别是适宜建设深水港区的深水岸线资源十分宝贵，其价值远远高于一般土地的价值。但在现行的岸线使用管理中，只注重技术管理、实物管理，对于产权管理十分缺乏，没有将岸线资源按资产运营规则推行资产经营，造成岸线的无偿、低价值使用和岸线使用权的流转不畅，一些不需要使用岸线的单位占用了岸线；一些过去通过划拨手段大量占用岸线的单位，对岸线资源占而不用，造成岸线资源价值的闲置、浪费；一些需要使用岸线的单位却得不到所急需的岸线资源。更为严重的是，岸线产权管理弱化，一些划拨的岸线使用权通过自发转让、出租、抵押，其收益转化为一些部门、集体或个人的利润，国家对国有岸线的所有权在经济上得不到体现，造成国有岸线资产价值的流失。实现岸线有偿化使用，对岸线资源进行系统的货币价值评估，能够强化岸线价值观念，推动交通基础建设中岸线价值的成本核算，提高岸线资源的综合利用水平。 ——有利于优化配置岸线资源。《港口法》设定了岸线审批制度，但对有偿使用未作规定。从全国港口岸线使用情况看，岸线深水浅用、闲置不用现象依然存在。这说明行政审批未能完全有效保护岸线资源，必须辅之于经济杠杆手段，才能切实发挥岸线资源作用。实现岸线资源有偿化使用，能迫使港口经营人树立成本收益观念，做到高效使用岸线资源，避免岸线乱占多用、利用效率低等问题；可以促进岸线使用权的流动，能充分发挥市场配置资源的基础性作用，推动企业深水深用、节约使用，形成岸线资源使用有序竞争的局面，促进港口岸线资源的优化配置和合理布局岸线资源有偿化使用。各港口之间或港口企业之间可以岸线资源作为资产，通过出让或参股方式来加大整合力度，进