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第15章 制度与经济发展 案例1：中国的土地制度改革 20世纪60年代以前，中国的农村土地是由公社来使用的。60年代初，安徽省农民开始要求改革公社体制，使得家庭收入可以与劳动挂上钩。当地的领导人开始进行试验，允许一些农户签订小块土地承包合同，由于示范效应，其他许多农户也签订了承包合同。农业土地承包导致农业生产率的提高，当地政府和领导人正式批准了实行这种制度。当时中央政府并没有参与其中，后来由于中央政府不同意这种做法，土地承包制度曾被部分地恢复到原来的制度。1978年，安徽省一场严重的旱灾导致了该省出现粮荒。省政府领导允许农民们种植农村生产队无法耕作的任何土地。附近的村庄纷纷效仿。 图一 凤阳小岗村农民大包干“契约” 在历经将近20年之后，中央政府终于开始接受了这一新生事物。中央政府官员正式实施了家庭联产承包责任制，每个家庭可以与生产队长签订土地承包合同，以他们“自己的”土地来生产农作物。在一个村子之中，土地的分配原则是一样的，不过村与村之间可能有所不同。也就是说在土地从集体所有制转为个人使用和更为正式的使用权的过程中，社会因素和生产率因素决定着土地的分配。不过，土地承包合同并不能保证农民有非常稳定的土地使用权。虽然原则上签订合同之后，土地使用权应当有若干年时间，但中国农村大多数地区的做法是，根据农民的收成情况，时不时地对土地使用权进行调整，中国农民和官员们对于社会因素和效率因素的考虑从来是不一致的。20世纪90年代对农民的调查发现，农民希望得到更安全的土地使用权，但也有很多人赞成对土地使用权进行调整。中国农民表示，如果他们的生计问题可以通过其他手段来解决的话，他们是赞成不对土地使用权进行调整的政策的。由于在何种制度框架能够保护农民利益方面并没有取得共识，这可能导致了在实施土地承包制度上进展缓慢。 图二 凤阳实行家庭联产承包责任制 土地使用权频繁的进行调整在某些条件下还反映出，一些地方干部希望发挥影响力，对于地方官员来说，对土地的控制力依然是政治权力的主要来源之一。也许正因为如此，中国各地关于土地使用期限和做法的土地制度大不相同。虽然中央政府同意土地使用年限为15~30年，但这一点从未实施过，实地调查研究显示，以农业为主的地区县级和省级官员，其兴趣更有可能与农民相一致，而不是与当地的官员保持一致。 图三 农民签订土地承包合同 中国的土地制度改革解释了制度改革的一些重要教训： 1．试点是制度改革的关键。在本例中，地方政府的试点是土地制度改革的关键。中央政府在承认一项成功的试点然后在全国推广过程中发挥着重要作用。 2．制度改革需要时间。随着一些重要问题的解决，以及其他支持性制度的建立，中国的土地制度将会继续发生变化。 3．在制度改革的不同阶段，地方领导人和其他领导人的作用可能会发生极大的变化。 4．在改变现有的规则时，政府需要了解制度在影响公平与效率上的双重作用。社会因素影响着改革的步伐，对这些问题的考虑有助于政策制定者进行制度改革。 案例2：马来西亚减少棕榈油磨坊的水污染 从1970年到1989年，马来西亚的主要出口产品——棕榈油——的产量增长了12倍。不幸的是，在农村的磨坊里，在生产1吨粗棕榈油的过程中要产生2.5吨的废水。至70年代后期，从这些磨坊里排放的废物已经严重地污染了马来西亚的40多条河流，主要是耗尽了水中的氧。污染杀死了淡水鱼，危及对传统海洋渔业至关重要的海岸边红树的生存，污染了许多马来西亚农村地区的主要饮用水源，并散发出阵阵恶臭，使得许多村庄无法居住。 图四 新鲜棕榈果 水污染变得如此严重，以至于在1974年，政府通过了《环境质量法》，并在1975年成立了环境部(DOE)。环境部在1977年公布了棕榈油工厂排放的质量标准，标准随着时间的推移而严格。为了促使不情愿的磨坊变得情愿，环境部建立了一套双重排污许可费用制度，包括对每个单位的排污的固定征费和随着排故物的耗氧能力变化的超额征费。由此，磨坊就能进行最低成本选择：或者为减少排放和处理废水而付费，或者为排放额废水超过环境质量标准而付较高的费用。这个行业的反应是：开发和安装经过改良的处理技术；利用他们的废弃物开发商业产品，如化肥和动物饲料；再利用废物产生甲烷来发电。随着时间的推移，经济上的惩罚由于通货膨胀而降低了价值，因而显得更不重要了，直接管制则变得更重要了。尽管如此，市场导向的体制还是激发了一次污染行为的迅速扭转。至1989年为止，尽管棕榈油的生产达到了历史上的最高点，仍有3／4的磨坊遵守严格的第六代标准，而且排放的废物的耗氧能力仅为70年代中期废水约1％。 图五 棕榈油生产设备 思考题： 1．通过本章的学习，结合对中国土地制度改革，谈谈你对制度变迁的路径依赖性的看法。 2．对案例2