寻求效率公共性的平衡.doc

寻求效率与公共性的平衡——从公共行政学发展史来看 作者：郁建兴 冯涛 2010年06月10日　　来源：思想战线 2010.1　　浏览次数：165　　文字大小：【大】 【中】 【小】写给编辑 　　摘要： 效率与公共性的关系问题是公共行政学发展史上最古老的议题之一，在某种意义上，公共行政学发展史就是一部寻求效率与公共性之间平衡的历史。在公共行政学发展的不同阶段，效率与公共性研究取向之间都存在着紧张关系，并在研究路径上表现为管理主义与价值主义的对立与冲突。新公共管理在处理效率与公共性关系问题上取得了一定进展，但也存在着诸多限度。只有超越管理主义与价值主义的抽象对立，效率与公共性的关系问题研究才有可能取得突破。 　　关键词： 效率； 公共性； 管理主义； 价值主义； 新公共管理 　　2007 年第5 期美国《公共行政评论》( PublicAdministration Review) 刊登了海蒂·斯查齐特( Hindy Lauer Schachter) 题为《泰勒的幽灵是否还在市政厅回荡： 对当前政府效率概念的思考》的头条论文。在文章中，作者回顾了效率研究的历史文献，对新公共管理思想和重塑政府改革运动与早期的泰勒科学管理思想以及20 世纪30 年代以提高政府效率为主题的政府改革加以对比研究，总结了两者之间的共性和差异，提出行政效率研究的政治维度问题，并强调当前的公共行政效率研究应与公民参与等内容紧密联系。这篇论文再次激活了公共行政学研究中效率与公共性关系问题的讨论。 　　效率与公共性关系是公共行政学史上常说常新的话题。威尔逊在《行政学研究》一文中就指出效率与公共性是行政学两大问题。他说，行政学研究的主要目标在于理解： 首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作； 其次，政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。古德诺基于政治与行政二分而努力协调效率政府与民治政府的关系。怀特在教科书《公共行政学研究导论》中指出公共行政的两大目标，一是与宪法相关，保护私人权利，对公众负责； 二是与行政规则相关，以最有效率的方式完成公共事务，这两大目标不仅不同，而且经常冲突。西蒙在逻辑实证主义立场上强调事实与价值必须分离，他将效率视为行政管理最核心的概念，并试图从技术角度建立一门具有普遍意义的行政科学。沃尔多就此提出了严厉批评，认为西蒙的效率观念破坏了美国民主社会的根基，他进而倡导公共行政研究回归社会历史的视野，行政效率研究必须与公共性等价值理念紧密联系。公共行政学界由此引发了半个多世纪的西蒙—沃尔多之争。当代学者罗森布鲁姆提出公共行政学存在着3 条研究途径，每一条途径都有各自不同的传统和价值取向，其中管理途径关注效率、效能和经济等价值； 政治途径关注代表性、政治回应性和政府责任等价值内容； 法律途径则关注过程和程序、基本人权、公平等核心价值。3 条研究途径及其价值内容间存在着紧张关系。可以看到，公共行政学的发展存在着两大谱系，一个以科学管理为源头，它关注管理技术、组织理论等内容； 另一个以政治学、法学为源头，它重点关注公民权利、政府责任、社会公平与正义等价值内容。前者的目标在于如何提高行政效率，即政府以最少成本和最经济方式从事行政管理和提供公共服务； 后者则努力体现公共行政的公共性价值。效率与公共性是公共行政学的两个面向，它们之间长期存在着紧张关系，而公共行政学正是在对这种紧张关系的应对、协调中实现了自身发展。作为一门专业，公共行政学的根本任务即在于解决行政能力与政治控制并如何在两难之间保持平衡的问题，即如何协调行政效率与公共性的紧张关系。本文拟考察公共行政学发展过程中效率与公共性两种研究取向的紧张关系，揭示新公共管理理论在协调效率与公共性关系方面所取得的成就及其限度，并从中试图超越管理主义与价值主义的对立，提出效率与公共性关系问题研究的新思路。 　　一、历史回顾： 公共行政研究的效率与公共性取向之争 　　( 一) 正统时期效率与公共性研究取向的形成 　　政党分肥给19、20 世纪之交的美国社会造成了严重后果，而此时美国的工业化和经济增长带来的诸多新问题，给原来的国家治理构成极大的挑战。基于这样的现实背景，现代公共行政运动的逻辑起点就是寻求一种不同于传统民主制的新治理形式。公共行政运动一开始所采取的策略就不同于传统寻求政治目标的方式，而公共行政研究也尽可能采取不同于传统政治学研究的策略，将重点限定在技术性方面，强调政府的过程是有记录的，政策、程序和行政结构的可选择形式都要通过效率来评价。 　　正统时期的公共行政学对效率的强调与偏爱并非简单地否认公共性。它是传统政治学的竞争者，因此新生的公共行政学必须寻求自身的合法性，而基于当时美国的现实背景，它选择了行政效率的研究取向，将公共性寓于效率研究之中，认为低成本而又有能力的政