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“撤市设区”与经济关系的协调 　　摘 要：1990 年以来，“撤市设区”成为我国大城市旨在扩大城市发展空间、协调区域经济发展矛盾的重要行政区划手段[1]。在市场经济活跃的我国东部地区，“撤市设区”行政区划改革对促进资源有效整合、转变区域发展模式、促进产业结构优化升级方面起到了重要作用，但同时也产生了一定的弊端。通过对“撤市设区”的根源和现状发展进行研究，可以了解“撤市设区”对区域经济的双重影响。 　　关键词：撤市设区；区划改革；经济 　　中图分类号：F061.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）02-0031-03 　　一、“撤市设区”的定义和根源 　　纵观中国历史，只有大量疆域变迁史以及地方行政制度史，并没有专门的行政区划史，因此对行政区划本身以及与之相关的一些专门学术用语，都没有严格的定义。关于行政区划的概念，不同的学者从不同学科角度出发表述也不尽相同。 　　刘君德（1996）认为，行政区划是一种具有中国特色的区域经济现象。它是在充分考虑政治、经济、民族、人口、历史、地理、文化、风俗等客观因素的基础上，将国家或地方领土划分为若干区域和层次，每一个层次都设有相应的行政区域，在该行政区域内组件相应的国家和地方权力机关，设立的机关依法履行政治建设、经济和文化发展的职能[2]。周振鹤先生（2001）认为，每一个国家都需要根据本国行政管理的需要，将领土划分成不同层次的行政区域，这个划分不同层次行政区域和级别的过程叫做行政区划[3]。张京祥（2002）认为，行政区划就是在综合考虑国家或地方地理条件、历史条件、经济联系等现状的基础上，根据政权架构和履行职能的需要对国家或地区进行行政管理区域的划分和调整[4]。在此基础上，李郇、徐现祥（2015）认为，行政区划调整是通过行政区政府的管理权限的变化来影响行政边界数量，“撤市设区”是打破行政区经济、减少行政边界、实现经济一体化的重要途径[5]。高祥荣（2015）认为，撤县（市）设区是市政府将其周边所属的县或代管的县级市纳入到其管辖范围内的一种行政区划调整过程，实质上是对地方政府权能关系的调整[6]。 　　综观各位专家对行政区划做出的定义，笔者认为，“撤市设区”行政区划改革是在一定历史时期内，为了实现某一目标，根据当时或当地政治、经济现状，依据相关的法律法规对国家或地方政治结构体系进行的空间性和层次性的调整，并承担着一定的政治、经济、行政、文化等职能。行政区划改革是国家为实现行政管理，有效控制各个地域，对原有权力空间和地域的分割与重新配置。 　　图1 1983―2015年我国地级市、市辖区、县级市、县级以及地级的数量变化 　　数据来源：根据历年《中国民政统计年鉴》（中华人民共和国民政部编，中国统计出版社出版）。其中，“县级数量”不包含县级市和市辖区；“地级数量”不包含地级市。 　　当前，我国的政府行政区划结构为五个层级，即中央、省、市、县、乡镇。本文所研究的“撤市设区”集中于“市―县”一级。分析“撤市?O区”，须从“撤县建市”改革说起。我国从秦朝开始就是一个中央集权制国家，实行分级管理体制。改革开放以来，为实现上层建筑适应经济发展的客观要求，按照行政区划有关规定，根据当地经济、文化、人口等发展状况进行撤县设市，理顺县级行政区划体制。最早的“撤县设市”出现于1983年1月18日，国务院决定撤常熟县改设常熟市。此后，全国接近15%的县通过“撤县设市”成为县级市（如图1所示（图1由1983―2015年《中国民政统计年鉴》B-1-1县及以上行政区划部分整理得出）。行政级别上，虽然县与县级市是同级，但“撤县设市”对县的“放权”赋予了县级市更大的权力。政治上，省与县之间增加了市级管理层次，省级政府的政策和法令传达和贯彻速度加快，增强了政治组织的领导能力；经济上，县级市权利的扩大，激励县域招商引资，加快了地区经济增长（吴玉宗，等，1997；周天勇等，1993）。 　　但由于宪法没有关于地级市（含直辖市，下同）管辖县级市的法律规定，国务院在批准县改市时，省级政府又将县级市委托地级市代管，这就导致了之后出现的一系列问题。虽然分权使县域拥有更多的资源，但是在以GDP为核心的“对上负责”考核机制下，县级政府为在短期快速提升GDP增长而加大财政支出，当支出过大时，地方政府只能通过买卖所管辖区域范围内的土地、举债甚至出卖国有资产等方式进行抵债，这就使得地方政治和经济陷入恶性循环状态[7]。另外，“撤县设市”这一对县级市的放权措施由于行政区划限制，在一定程度上使县域经济之间缺乏协调。一方面，出现了“产业同构”“恶性竞争”和“重复建设”现象；另一方面，土地分割亦使整个地区失去吸引更高质量资本的机会，阻碍了地区产业结构的优化升级。随着时间推移，代管市这种管理体制矛盾逐渐增多，最终致