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“十三五”民航深化改革的形势与规划 　　摘 要：进行科学地规划是“十三五”民航深化改革的先导。应用实地访谈与文献法，从市场运作、行政体制、法制改革、公共服务、行业发展、国家战略六个方面分析了“十三五”民航深化改革所面临的形势，并提出“1+3+6”改革方案，即以实现治理体系和治理能力的现代化为目标，以完善现代化的市场体系、法制体系、行政体系为“抓手”，以完善现代化的市场体系、法制体系、行政体系、空管体系、公共服务体系、创新治理体系为工作重点。 　　关键词：十三五；民航改革；大政方针；行业形势；发展规划 　　中图分类号：F2 　　文献标识码：A 　　doi：10.19311/ki.1672-3198.2017.03.007 　　1 导言 　　自1980年改革以来，民航共经历了以“企业化”为核心（1980年～1986年）、以“政企分开”为核心（1987年～1991年）、市场化导向（1992年～2001年）、建立新型民航行政体制（2002年～2007年）、建立“大交通”制（2008年至今）这五个阶段。经过五轮改革，民航形成了“两级政府、三级管理”行政体制；基本确立了以航空公司、机场、空管、航油、航材、航信、航空为主的市场运行主体；打破民航企业的行政隶属关系，基本实现了政企分开、政资分开；基本理顺行业监管体制，强化行业监管，建立了集中统一的空管体制；行政方式由行政指令逐步向依法行政转变。 　　但是，正如彼得斯指出的：政府部门的“变革”是一种“惯例”而不是“特例”，“只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理模式。”作为推动经济社会发展的重要战略产业，民航业日益受到各界人士的关注，推动这一战略产业改革与发展的主管部门更是身负重任。2016年是“十三五”民航改革的开局之年，未雨绸缪，规划先行，有必要通过实地调查制定科学的发展规划，稳步、高效推进“十三五”民航深化改革。依托民航法规司课题，综合考虑国家大政方针、发展现实与访谈信息，本研究试图探讨“十三五”民航深化改革的形势，并构思一套具有针对性的改革方案。 　　2 “十三五”民航深化改革面临的形势 　　经过五轮改革，民航管理及民航业取得了显著成效。但是，改革是进行时，而非完成时。“十三五”期间，民航改革与发展形势依旧严峻，由内而外面对着市场运作、行政管理、法制管理、公共服务、行业发展、国家战略的多重压力。 　　2.1 市场化改革任重道远 　　现有改革在放松管制、运价管理与航线准入方面都不彻底。主要体现在：首先，行业市场准入受到行政干预的极大限制，而且制定的干预政策易变。例如，民航主管部门在2003年～2005年放松新设航空公司的市场准入，着手引入多元产权结构来激发市场活力，但又在2008年金融危机时暂停审批。再如，航空运价格也受到政府“掣肘”，如2004年颁布的《民航国内运输价格改革方案》中已载有实行折扣管理的相关内容（最高上浮不超过25%、最低下浮不超过45%），但当前我国的政府指导价依旧高达90%，且基准价十年不变。在航线进入方面，客源稳定、旅客吞吐量大的优质航线主要是通过行政审批和“航班协调”来安排，由此容易导致航空公司虚占航线、擅自调整航线、擅自暂停航线等问题。而且，通过行政配置也无法反映航班时刻的级差收益，容易引致腐败行为。此外，在航班时刻管理方面，其制度设计也不完善，行政裁量权过大，相关利益方意志表达不够。 　　其次，行业上游垄断经营，行业技术更新缓慢。自2002年改革至今，航空运输上游市场（特别是航油、航信和航材三大保障市场）依然保持寡头垄断，行业企业技术更新缓慢，使得企业运作效率低下，服务水平不高。 　　2.2 尚未完全理清行政管理体制 　　虽然当前我国已经形成“两级政府、三级管理”行政体制，但尚未根据民航及其在整个国家中的现实需要调整其职能。首先，央地事权边界不清。在实行机场属地化管理后，由于航空业具有促进地方经济社会发展的巨大功用，因而让地方民航管理部门承担着未被授权的推动地方航空经济与社会发展的职能。与此同时，部分地方政府相继设立相应的行政管理机构，这就使得地方政府与中央主管部门在民航市场、安全监管、机场规划等方面事权不清、职责不明。 　　其次，传统监管模式影响大。当前，部分民航领域的事前审批存在审批环节、审批层次、审批项目过多等问题，这严重阻碍了行业企业的市场准入及投资经营，突出体现在成立通用航空公司与建设机场等方面。与此同时，民航监管部门往往通过现场监管、运动监管、手工记录、行政处罚等传统人工方式监管，它们难以应对行业的快速发展，也常常超出现有资源的承载能力。 　　2.3 法治化进程滞后于行业发展 　　依法治国是建设中国特色社会主义现代化国家的核心内容，也是建设现代化国家的必然要求。我国现有民航法1部，行政法规29件，