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PPP模式下社会资本退出机制浅议 　　【摘 要】国内PPP项目普遍投资规模大、回报周期长，与基金、信托、银行等金融资金存在期限错配，社会资本缺乏合理有效的退出渠道，限制了社会资本特别是民营资本投资PPP项目的积极性。目前来看，PPP模式下社会资本退出的方式主要有到期移交、股权回购、IPO、资产证券化等4种形式，但退出渠道不够畅通、退出机制不够灵活，本文通过针对性分析并给出建议，不断丰富完善PPP模式下社会资本的退出机制。 　　【关键词】PPP；社会资本；退出机制；到期移交；股权回购；IPO；资产证券化 　　一、引言 　　党的十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施和公用事业投资和运营，正式将PPP模式纳入经济结构转型的重要改革措施。2014年10月，国务院发布“43号文”开始，地方政府依赖城投平台融资建设的模式得到终结，新的政策规定，为了防止进一步扩大地方债务风险，今后只允许地方政府发债或者公私合作模式（PPP模式）进行融资建设。自此，从中央到地方政府开始大力推广PPP模式，各部委先后出台PPP政策50多个，地方政府积极申报招标PPP项目，截至目前为止，财政部PPP中心项目库共有10828个PPP项目，项目总投资额度达12.95万亿元。但令人尴尬的是，PPP项目落地签约率并不高，不超过30%，而且已签约项目中的社会资本大多是央企、国企，民营资本的比例偏低。那究竟是什么原因导致PPP落地签?s难、社会资本特别是民营资本观望情绪高呢？除了对项目盈利和风险的顾虑外，还有一个重要原因就是PPP项目普遍投资规模大、回报周期长，与基金、信托、银行等金融资金存在期限错配，社会资本缺乏合理有效的退出渠道，限制了社会资本特别是民营资本投资PPP项目的积极性。 　　二、PPP模式下社会资本退出困难的原因 　　目前来看，PPP模式下社会资本退出机制不成熟，普遍存在投资回报周期漫长、退出渠道不畅通、退出方式不灵活等问题，严重制约了社会资本的流动性，从而降低了对PPP项目的投资意愿。具体而言，PPP模式下社会资本退出困难的原因有以下几点： 　　1.投资体量大，回报周期漫长。PPP项目投资周期漫长，合作周期一般在10-30年之间，在运营期间只有分红收入，到期后由地方政府或政府指定的国有企业回购或者无偿移交，决定了社会资本易进不易出。特别是在初始建设期内投资者基本没有回报，且承担风险较大，社会资本很难在此阶段退出，一般在使用者付费的项目正常运营满两年以上，形成稳定的现金流收入，才有机会通过股权回购、转让、ABS等方式提前退出。 　　另外，PPP项目普遍资金需求量巨大，社会资本中金融机构的资金占比很大，但是就目前看，银行贷款、理财、信托、资管、险资、债券、ABS等多元化融资工具存续期间一般较短，绝大部分不超过10年，与PPP项目10-30年的合作周期存在严重的期限错配，这就导致追求短期回报的金融资本与长期持有PPP资产之间的流动性矛盾，除金融机构外的其余社会资本，尤其是作为劣后级和夹层级的社会资本受此影响，更加难以退出。 　　2.政策法规不够完善，缺乏成熟的顶层设计。2013至2016年期间，国务院各部委虽然陆续出台了几十部规范PPP项目的政策法规，但是还没有形成立法层面的PPP法律，政策框架体系不够全面，缺乏成熟实用的顶层设计。以PPP背景下社会资本退出的法规政策为例，如2014年国家发改委2724号文规定，要依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。2016年国家发改委1744号文规定，提出要构建多元化退出机制，推动PPP与资本市场深化发展相结合，通过股权转让、ABS、融资租赁等方式，丰富PPP项目的投资退出渠道。虽然现有的PPP政策为社会资本的退出指明了方向，但相关政策规定还比较抽象，不够细化深入，而且缺乏具体的操作指南，让PPP项目的社会资本退出机制在法律层面上还没有明确规范，使得社会资本特别是民营资本在与地方政府的利益博弈中吃不到“定心丸”，也从而导致大量的PPP项目通过政府兜底、“明股实债”等方式存在，无法实现最有效率的有限追索或无追索权的项目融资。 　　3.资本市场不够健全，缺乏多元化的交易渠道。目前，PPP项目与国内资本市场结合的深度、广度还远远不够，资本市场上也缺乏合理规范的PPP项目股权、债权交易机制。随着大量PPP项目逐步落地执行，将必然存在PPP项目大量交易流转的市场需求，但就目前为止，资本市场中还缺乏公开透明的产权交易流转平台。以上海证券交易所为例，目前PPP项目在资本市场主流的融资方式是，通过运营主体或者控股公司的名义发行公司债券进行融资，还没有充分利用如资产证券化、项目收益债等融资工具以支持PPP项目建设，也极少有PPP项目公司在股票市场成功挂牌和上