论构建服务型政府中机制的建立和完善.pdf

Apr. 2007, Volume 4, No.4 (Serial No.29) Journal of US -China Public Administration, ISSN1548-6591, USA 论构建服务型政府中机制的建立和完善 冯利民 （内蒙古自治区行政学院行政管理学教研部，内蒙古 010010 ） 摘 要：实现政府转型，建立公共服务型政府是中国行政管理体制改革的重要目标。在这一过程中需 要从以往 “以减为主”的改革，转向增强社会管理和公共服务的职能。服务型政府构建的关键在于精简、 提高效能和机制的完善。 关键词：服务型政府；机制 实现政府转型，建立公共服务型政府是中国行政管理体制改革的重要目标。毫无疑问，政府应在公共 产品和服务的供给上负有主要责任，但当前最为现实的问题就是，怎样才能让政府有能力而且自觉地负起 这个责任？所以服务型政府构建的关键不仅在于机构的精简和效能的提高，更在于机制的建立和完善。 一、在以往的分权化改革调动了地方政府积极性的同时，政绩导向强化了追求经济发展的意识， 使服务型政府理念的落实陷入了机制性困境 尽管服务的理念和宗旨是对政府的始终要求，但是，这种意识形态的价值观并不能直接变成实践的真 实结果。当地方政府把经济增长放在一切行动的首位，把财政收入作为主要工作和任务的时候，为资本服 务而非为民众服务就成为必然的价值选择和理性选择。在中国，以分权、放权为导向的改革促进了地方和 部门主体利益的觉醒，导致了权力部门化、利益部门化，地方和部门的决策和执行通过改革获得了合理性 和合法性。据世界银行 2005 年 6 月发表报告 《东亚地区分权化——发挥地方政府的作用》称，按照财政 支出比例衡量，中国是世界上分权化程度最高的国家之一。分权化的改革释放出了地方政府的积极性和能 量，但如果缺乏必要的节制和监督的话，其正确性和利益选择的倾向性必然出现问题。如果地方政府既是 规则的制定者，又是执行者，在缺乏民意的压力下，不仅惰于寻求外脑的支持的动力，也缺乏吸收民意的 主动性，所以就权力运转中的问题来看，中国目前最大的问题就在于地方和部门权利扩张，这也是改革开 放以来形成的最大的特点。分权化的改革，使得地方 “国家权力化”了。 上世纪八十年代以来，“简政放权让利”的改革和自上而下地推进虽然有助于政府治理结构的改变和 治理能力的提高，但它并没有实现推动政府职能转变的任务。本应放给社会和公民的权利，被地方截留。 地方集权化导致了中央政府宏观调控能力的弱化，使得促进社会治理发展的初衷无法实现，地方政府出于 自利、方便和权力扩张的需要，直接投资和管理经济的冲动和欲望依然非常强烈，地方治理中的行政化倾 向就不可避免，管制职能的突出就有了合理的根据。当然，分权化改革也促进了地方政府的自主性和积极 性增加，所以在一定意义上说，地方政府的创新和竞争正是中国改革开放以来的经济增长的重要动因。之 所以有这样的成果，主要取决于分权化和干部任用考核的实绩导向的制度性变化。这种制度性变化确立起 了一种机制，这就是所谓的看政绩用干部。它在促进政府经济发展的同时，也使得 “政绩工程”层出不穷。 虽然一方面这些正在受到质疑和考验，但另一方面，改变这种状况依然困难重重。在目前的体制中，由于 政府仍然掌握着大量的资源和配置资源的权力，政府仍然在经济社会生活中发挥着主导作用，地方政府的 行为取向就成为最重要的因素。如果是一个对下负责的社会，政府的行为会更多地为民意所左右，使经济 【作者简介】冯利民，男，内蒙古自治区行政学院行政管理学教研部副教授。 42 论构建服务型政府中机制的建立和完善 发展直接造福于百姓、实现惠及于民，在治理污染、改善环境、发展教育、强化社会保障等方面，也必然 同时受到地方政府的高度关注。但在目前，地方官员实际上仍然是由上级政府任命的，而干部考核的重要 依据，还是所谓的政绩。尽管最近两三年提出了新政绩观，要弱化 GDP 的指标，但在实际工作中，经济 增长、经济实力、财政收入等，仍然是评价官员最重要的甚至是最硬的指标。而且从现实的角度来看，即 使是其他政绩指标的实现，也往往需要以经济实力为基础。所以地方政府的注意力还是GDP ，还是经济发 展，还是一个经济建设型的政府。这样一来，在机制不变的情况下，坚持科学的发展观和构建服务型政