中国环保行政体制结构探析.doc

中国环保行政体制结构探析作者简介： 李萱，博士后，主要研究方向为环境经济政策。? 通讯作者： 夏光，博士，环境保护部环境与经济政策研究中心主任，研究员，主要研究方向为环境经济与政策。? 基金项目： 中央编制研究会2010年重点课题“中国地方环保行政管理体制改革战略研究”。 摘要 环保行政体制结构是环保行政组织系统的基本框架，是实现环保行政管理职能的组织方式。我国长期以来的环保行政体制改革较为关注机构地位提升与管理职能强化，环保行政体制的结构较少得到关注。对环保行政体制结构的分析揭示了在机构地位提升与管理职能得到强化的前提下我国环保行政管理依然面临执法监督难、部门协调难等问难题的深层体制原因。本文首先根据组织行为学的基本原理，提出我国环保行政体制的矩阵结构模式，这一矩阵结构在纵向上存在双权威系统，横向上协调关系较为薄弱，从而造成环保监管权威弱化。其次，基于对我国地方环保行政体制改革效果的调查，指出我国环保行政体制结构出的了若干变化。最后，结合我国“十二五”时期落实国家环保意志的基本要求，提出改善我国环保行政体制结构的若干政策建议，即在基层改善体制结构中的双权威系统，并以流域水环境管理体制创新为大部门体制改革突破点，探索环境管理职能组织方式的优化途径。? 关键词 体制结构；矩阵结构；垂直管理；大部门体制? 中图分类号 X32 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）01-0084-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.014 近年来，我国环境问题日益突出，环境形势日益严峻。特别是经历了“十一五”时期的保持经济平稳较快发展，环境保护与经济增长的深层次矛盾日益凸显，环保行政管理的体制机制性障碍已经成为制约环境行政管理能力的重要因素。本研究于2010年针对我国地方环保干部的问卷调查显示，受访人员在对环保部门监管影响最大的因素认识上，将行政体制因素排在第一位。本研究从组织结构视角探究我国环保行政管理实践中环保执法难、部门协调难的深层体制原因，并主要在环保行政组织系统内进行了较为系统的问卷调查、个别访谈与工作座谈，发现我国环保行政体制结构在地方出现了若干变化，最后提出完善我国环保行政体制结构的若干建议，希望为未来的环保行政体制改革提供参考范畴。? 1 环保行政体制的基本结构? 本文对环保行政体制的界定参考了目前较为广泛接受的“环境管理体制[1]”的概念，认为环保行政体制是指国家环保行政主管机构的设置、管理权限的分配、职责范围的划分及其机构运行和协调的机制。其核心是环保行政主管机构的设置、职责划分及其机构运行和协调的机制。环保行政体制的结构是指，为了实现环保行政体制的整体功能和目标，体制的各部分建立和保持的一种整体性的正式关系，它是以环保行政机构为核心的环境管理体制各部分的构成方式。? 结构是行政组织系统的基本框架[2]，其最基本的问题是，公共服务是如何组织起来执行它所赋予的任务的[3]。我们可以把结构看作是一个组织内各构成部分之间所确立的关系形式，它决定了组织的任务如何分配、沟通机制与交往模式。正如斯科特与戴维斯指出的，从根本的意义上说，组织结构是一种手段、一个工具[4]，它具有独立于特定个体参与者的属性,特定的目标与职能在不同的结构中可以表现出不同的运行效果。? 从体制结构的角度看，我国的环保行政体制结构表现为“纵向分级，横向分散”，即在纵向权责关系上呈现分级结构，地方政府对地方环境质量负责；上下级环保部门之间没有隶属关系，上级环保部门对下级环保部门进行业务指导。在横向职能设置上呈现分散结构。环境管理职能分散在多个部门，国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。此外，2001年建立了全国环保部际联席会议制度，主要任务是研究协调国家环境方针政策，协调部际重大环境问题。这样就形成了一个“矩阵组织[5]”（如下图1所示）。?? 2 环保行政体制结构特点与主要问题 从20世纪60年代开始，存在于复杂环境中的许多组织发展出矩阵式结构，主要在于解决组织的交叉责任问题。矩阵式结构实际上是一种实现横向协调的有力模式。优点是，在组织的任务纷繁复杂而且相互依赖时，能够进行有效协调，其最大缺点在于，双重职权容易引起冲突[6]。需要说明的是，本研究建立的环保行政体制结构图是以环保行政主管机构为核心的，因此将各级政府与环保行政主管机构的关系用箭头直接连接来表示，但这并不意味着其他相关政府职能部门与各级政府的关系是要通过环保行政主管机构为媒介。? 2?1 “双权威系统”弱化环保监管权威? 组织机构图中，权威关系用箭头表示。其权威关系的基本特点是，部门内部的上下级关系、地方政府与环保之间的权威关系较为清晰，