促进民间参与公共建设中招商阶段之探讨.doc

BOT專案執行問題之研究陳建佑 營建管理研究所 碩士一年級近年來政府在財政日益短缺及參酌國外所推動之經驗，於是引進民間資金及活力，期藉以加速全民享受公共建設的時程，提升公共設施運作之效益，並且創造良好的企業投資經營環境及民眾就業機會，為政府帶來顯著的效益，引進民間資金與技術類似國外之BOT 模式（Build-Operate-Transfer），是一個新嘗試。因此，政策過程似有產生些許缺失與問題，目前台灣使用BOT之大型案例，如高鐵、高捷、楠梓污水處理廠等案例，本研究將以高雄捷運為例，針對此BOT專案執行層面問題做探討。 緒論 一直以來，在國內對於公共建設，都是由政府百分之百的編列預算方式執行，然在政府財政日益短缺，各項公共工程建設之公共利益卻又無法停滯之情形下，於是就以引進民間部門的資金、技術及效率作為施政考量。所以，採取鼓勵民間參與方式推動公共建設，成為政府所欲採行之政策。本報告以高雄捷運系統為研究案例。高雄捷運計畫採BOT方式由民間參與，捷運系統建設借由民間參與推動之作法首次於高雄展開，此種採獎勵民間參與重大交通建設之案例在國內亦有南北高速鐵路及中正機場至台北捷運系統等工程，執行方式係由特許公司負責路線、場、站及其相關附屬設施、經營附屬事業等之興建、營運及移轉，工程興建之發包作業及施工由特許公司負責。 本報告以高雄捷運BOT專案計畫，同時也是國內第一個捷運BOT計畫案之土建聯合承攬團隊為研究對象，進行深入探討，一方面將整個BOT專案計畫興建期中，土建工程聯合承攬團隊之組織架構、組織權責及執行方式等作敘述性研討，並藉由比較不同組織型式之聯合承攬案例在執行工作階段的執行問題，提出問題分析與對策研究，並提供執行參考，希望對後續其他以BOT模式興建捷運系統採行聯合承攬專案執行方式之工程有所助益。 BOT 最早由土耳其總理Turgut Ozal在1984年為推動該國基礎建設所提出之民間投資模式，目前已被開發中或已開發國家所接受及廣泛利用(蘇俊源/曾亮，1998)，在進行大規模工程時，政府部門往往受限於法律規章及體制，缺乏彈性與空間，因此行政效率無法發揮，基於上述原因BOT 的觀念被引入台灣(周禮良，2000)。 BOT 模式的執行程序主要可分為前置作業、公告、備標、甄審、議約與簽約等程序。所謂前置作業程序，則包括可行性之研究、先期規劃及必要之前置作業。政府在前置程序完備後，則將興建、營運規劃內容、投資者的資格條件及有無融資協助予以公告。待政府公告後，民間機構得依公告所要求之準備營運計劃等相關資料，依規定期限向主辦興建案之機關提出申請。 國內Ｂ.Ｏ.Ｔ.專案計畫執行 以目前已興建完成之台灣高速鐵路為例，全長共340 公里，總工程建設經費新台幣4,316 億元，其中政府應辦事項為1,057 億元，其主要責任用於購地及拆遷補償，民間投資額度為3,259 億元，其中以土木工程為最大部份，佔高鐵總工程經費之32%。為了減少介面整合的困難與不確定性，及有效掌控興建時程，除了高鐵建設用地取得、南港至板橋段路線地下化之土建工程及管理與監督由政府負責辦理外，民間投資範圍涵蓋其他所有高鐵計畫工程之設計及施工(殷琪，2001)，其工程執行方式係由交通部成立高速鐵路工程籌備處之後正式開始（於86年1月改制高速鐵路工程局持續推動），政府部門先進行工程規劃及基本設計之工作，其中曾為了縮短時間，在機電系統尚未確定之前，先進行土建工程之基本設計(許俊逸，2001)。高鐵公司考慮設計與施工界面整合的複雜性乃採行統包(設計/施工)及固定總價的承包之方式，並賦予承包商自行選定適當工法與計價里程碑的彈性，承包商必須建立有別於傳統承包方式的風險管理制度與全面品管體系。在車站工程部份之策略考量建照申請程序採先行招標完成建築之細部設計，並依相關法令的規定取得特種建築執照後，再依細部設計成果招商施工。 B.O.T.案例及常遭遇問題 由於ＢＯＴ模式在國內推動成功的案例並不多，因此，政府部門的公務人員對於以ＢＯＴ模式由民間參與投資公共建設或大型土地開發之價值，未有充分認知並對ＢＯＴ的運作過程不是很瞭解，所以，公部門在執行推動ＢＯＴ時必須要事先做好完整規劃並加強溝通與認知，以尋求共識始能排除許多阻力與障礙【葉德建 1997】。其民間參與公共建設在國內風行是近幾年的事，特別是高鐵採B.O.T.方式推動後，國人才有較深刻之體認，惟在執行過程中仍存在一些問題，這些問題從高鐵及中正機場捷運案所經歷的風風雨雨，多少即可看出一些端倪，而這些確實值得我們詳加檢視，並且在未來推動執行B.O.T.時，應妥善加以解決，董耀明(2002)整理其他學者所探討出來的問題如表2.1。 表2.1 BOT 計畫常遭遇問題文獻整理表 作者 遭遇問題 葉德建(1997