我国地方政府审计结果公告影响因素实证分析 - 宏观经济研究院.doc

我国地方政府审计结果公告影响因素实证分析* ——来自广东、江西两省审计机关的证据 聂新军 张立民 内容提要 本文理论分析了地方政府审计结果公告的影响因素，据此设计问卷对广东、江西两省地方政府审计机关进行专项调查，然后通过实证分析解读地方政府审计结果公告实践与现代政府审计理论之间的差距，以探求我国地方政府审计结果公告制度的改进思路。 关键词 地方政府审计 审计结果公告 影响因素 一、引言 从我国政府审计制度恢复以来，有关审计结果公告的法律法规陆续出台。2001年国家审计署发布了《审计机关公布审计结果准则》，对于地方审计机关向社会公布审计结果的内容、形式、审批程序、注意事项、法律责任等都做了较为详细的规定。2006年修订的《中华人民共和国审计法》规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”《审计署2003至2007年审计工作发展规划》又明确提出“推行审计结果公告制度，充分发挥社会舆论监督作用”的总体要求，并从内容和技术两个层面加以具体落实，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。 虽然法律作出了相关规定，审计署也给出了审计结果公告进程的具体时间表，然而审计结果公告实践中仍然有许多问题亟待解决。政府审计20多年的历程中，审计机关完成的审计工作成果并没有充分发挥应有的作用，公众对国家审计机关的工作内容、职权和使命还知之甚少（张立民、聂新军，2006），特别是地方政府审计机关，由于“地方保护主义”、地区经济、文化的约束及其差异，我国各地方政府审计结果公告发展很不平衡。本文从地方政府审计机关审计结果公告决策的角度出发，对广东、江西两省地方政府审计机关进行专项调查研究，通过实证方法解读地方政府审计结果公告的影响因素，以探求我国地方政府审计结果公告制度的改进思路。 二、地方政府审计公告及其影响因素理论分析 在审计实践中，地方政府审计结果公告受到社会需求、政府职能、政府审计资源与审计风险等环境因素的约束。 （一）政府审计公告的社会需求 在我国经济体制改革过程中，中央政府分权让利，地方政府成为相对独立的经济主体，在地方政府的推动下，外资企业和民营企业实力不断壮大，国有企业则在“抓大放小”过程中竞争力得到提升，这种新型的多元利益主体格局提供了一个有效的激励机制，对中国经济的发展起到巨大推动作用（杨瑞龙，2000）。但是，市场经济是个性化经济，当多元利益主体经济实力不断壮大，他们随之向政府诉求经济的自由与政策的民主，否则，他们将采取用脚投票的“区位替代”行动，感受到权力受到伤害的“少数人”甚至选择“移民”。“公民”这种消极保护自己的方式对政府形成潜在压力，这直接导致各地方政府形成了制度的竞争。政府将采取各种政策和积极措施以保护公民的正当权利。 保护公民权力的能力，即政府的执政能力。在现代市场经济体制中，公开即为保护，信息公开是保护公民权力的有效程序（张立民、聂新军，2006）。地方政府在信息公开的环境下，政府行为和行政方式发生了改变，政府创建了与民众多边沟通的渠道，以维系政府与民众的和谐关系。但是，政府公告的信息必须通过独立、专业的审计人员监督审查才能赢得人民大众的充分信任。政府审计的战略定位需要作出改变，为此，理论界提出“审计服务”的概念，而且逐渐得到审计机关的认可（史宁安、叶鹏飞、胡友良，2006）。近年来，审计署连连刮起“审计风暴”，前审计长李金华因此在2003年和2004年连续被推选为“中国10大财经名人”。在人民大众和审计署的呼应下，我国政府审计结果公告的需求不断高涨。因此，我们提出假设： 假设1：地方政府审计公告与社会大众审计公告需求具有正向关系。 （二）地方政府职能转型 在市场完全竞争下，“生产自动创造需求”，价值规律这只“看不见的手”会自动地调节社会再生产过程。但是，在垄断、外部性、公共产品、信息不对称等场合或领域，看不见的手的显著效率特征可能遭受破坏，即所谓的市场失灵(market failure)。市场经济中还存在着这样一种现象，“即使在市场体系完美地起作用时，它仍然可能导致一个有缺陷的后果(a flaw outcome)”。“发生这种情况，是因为市场失灵吗？根本不是，市场机制正在完成它的工作！”这正是市场缺陷。市场缺陷是指市场机制在有效发挥资源配置作用时所同时产生的负面作用，主要包括宏观经济失衡、经济周期波动与社会收入分配不公等问题。① 现代市场经济中，市场失灵与市场缺陷两种局限在我国同样存在，这导致我国政府需要承担宏观调控与社会经济基础设施建设两种基本经济职能，这是由我国公有制和市场经济内生的，是为克服市场经济内部的两种局限性而产生的客观要求。 因此，在市场经济建设过程中，我国政府经济管理职能转向宏观调控、公共基础设施建设与国有